Konfliktfylte klimamål

Overlappende mål og virkemidler i klimapolitikken skaper dilemmaer og ineffektivitet i Norges vei mot et lav-utslips-samfunn. En slik innretning av klimapolitikken kan føre til ineffektive klimatiltak og høye kostnader ved gjennomføringen av det grønne skiftet.

Kritisk vurdering av klimapolitikken var ett av temaene i Statistisk Sentralbyrås (SSB) årlige utsynsmelding. Her gjengir jeg i første rekke innholdet i rapporten, altså den delen som omhandler klimapolitikk, men jeg vil innlede med en egen kommentar: Det er særlige utfordringer for Norge å følge EUs klimapolitikk av to grunner:

• Utslippene av CO₂ er relativt lave, både absolutt og per capita. Vi har grønn strøm.
• Det er vanskelig å oppnå kutt ved å stenge ned kullkraftverk. Vi har ikke kullkraftverk.

SSB påpeker at det oppstår dilemmaer fordi politikerne har overlappende mål og bruker overlappende virkemidler. Dette gjør en effektiv innretning av politikken vanskelig. La oss begynne her – hva er politikken?

Avtaleverk

Det vesentlige er at innholdet i Paris-avtalen skal bli norsk lov. Den såkalte klimaloven. I denne loven skal målene i Paris-avtalen nedfelles i lovs form, slik at det ikke er mulig med omkamper. Målene skal være forpliktende. Det er særlig disse målene og tidsfristene som det er verdt å merke seg: innen 2030 skal CO₂ utslippene reduseres med 55 % sammenlignet med nivået på utslippene i 1990. Innen 2050 skal utslippene være redusert med mellom 90 og 95 %.

Utslippsmålene deles i tre grupper av kilder for utslipp:

• Kvotepliktige: energi-sektor, petro, energi-intensiv industri og intra-europeisk luftfart.
• Ikke-kvotepliktig: annen transport, bygg- og anlegg, landbruk og avfall
• Netto-utslipp: fra skog- og arealbrukssektoren (LULUCF¹).

Norge er i forhandlinger med EU om hvilke detaljer i EUs plan «fit for 55» som skal gjelde i Norge. Gjennomgående skal 62 % av utslippene i kvotepliktig sektor kuttes. For ikke- kvotepliktige sektorer er kravet 40 % reduksjon. Det antas at Norge vil ende på et mål om 50 % kutt her. Reguleringene tillater en viss fleksibilitet i dét det frem til 2030 vil være mulig å kjøpe utslippskvoter og ved at LULUCF kan fungere som en buffer – altså: hvis du planter skog som tar opp klimagasser så vil det telle med på utslippsregnskapet. Riktignok ønsker ikke regjeringen å telle med denne CO₂-fangsten i Norge, som spesifisert i Hurdalsplattformen. Regjeringen ønsker også å ta alle kutt innenlands. Stortingsvedtaket om å gjøre Norge klimanøytralt innen 2030 innebærer imidlertid kvotekjøp. Kvoteordningen er viktig fordi den innebærer at samarbeid over landegrensene. Et slikt samarbeid vil kunne føre til at kostnadene ved det grønne skiftet blir lavere enn om hvert land opererer på egenhånd.

Norge har innført visse egne tillegsmål – de viktigste er:

• Alle nye personbiler skal være fossilfrie fra 2025.
• Utslippene fra olje- og gassproduksjonen skal reduseres med 50 % innen 2030 (mot 2005-nivå).

Effektiv klimapolitikk

Det grønne skiftet blir dyrt. Et rimelig krav til klimapolitikken er at den gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.

… man [vil] oppnå målet om lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader dersom alle aktørene i økonomien står ovenfor den samme kostnaden ved utslipp (prisen på utslipp). Da vil aktørene tilpasse seg slik at de reduserer utslippene inntil det nivået der kostnadsøkningen av å redusere utslippene ytterligere med én CO2-en- het (marginal rensekostnad) er lik for alle aktører. Det betyr at man ikke kan finne en annen fordeling av utslippsreduksjonen i samfunnet som samlet sett gir lavere samfunnsøkonomisk kostnad.

SSB

Både utslippskvoter og avgifter kan brukes for å få til en kostnadseffektiv reduksjon i utslipene. Bare kvoter kan sikre at målet om et bestemt kutt nås. Et dilemma oppstår når ulike sektorer har ulike utslippsmål. Da vil ikke den marginale utslippskostnaden være lik, og kostnadene ved politikken vil bli høyere. Teknologistandarder har samme problem, hvis myndighetene forsøker å redusere utslipp ved å kreve en bestemt teknologi brukt fører til ulik marginalpris, ineffektivitet og sløsing. Subsidier og støtteordninger kan bidra til å nå utslippsmål, men er lite presise for å oppnå kostnadseffektivitet i klimapolitikken.

Norske virkemidler

De viktigste virkemidlene i norsk klimapolitikk er utslippskvoter og avgifter. 85 % av utslippene stammer fra kvotepliktig sektor. Hensikten med disse virkemidlene er å få mindre produksjon som innebærer utslipp og mindre utslipp per produsert enhet. Utover dette er det innført en del direkte reguleringer: forbud mot oljefyr, nydyrking av myr og krav til bruk av teknologi og deponering; omsetningskrav for biodrivstoff.

Støtte til teknologiutvikling og investeringer gis gjennomo ENOVA, Innovasjon Norge, Nysnø og Forskningsårdet. Støtte kommer også i form av bidrag til karbonfangst og havvind. Ulike incentiver for å velge el-bil fremfor fossil, eksempelvis lavere avgifter.

Jordbruk og skogbruk

Jordbruk er ikke omfattet av klimaavgifter. Tenke seg til. En del tiltak har vært foreslått overfor jord- og skogbruk: miljøvennlig spredning av møkk, eller bruk til produksjon av biogas. Strengere politikk for nydyrking av myr, resusert avskoging, tettere tre-planting og gjødsling av skog. Sannsynligvis er resusert hugst det viktigste tiltaket i primærnæringene for å reduser netto-utslippet av klimagasser.

Artsmangfold, arealbruk og klimapolitikk

Klima er ikke den eneste siden ved naturvern. Det finnes eksempelvis konflikter mellom klima og naturinngrep, eller artsmangfold, i forbindelse med byggingen av vindparker.

Problematiske sider ved norsk klimapolitikk

• Innenlandske tiltak: når alle kutt skal tas i landet utelukker man billigere kutt ute.
• Mangel på fleksibilitet for utslippskategoriene: å se bort fra jord og skog gir lavere fleksibilitet og høyere kostnader.
• Sektorspesifikke mål i olje- og gass: gir prosjekter som elektrifisering av melkøya som er en svært dyrt for samfunnet, og kan lede til betydelige natur-inngrep.
• Dobbelbeskatning av Melkøya gjennom kvotesystem + avgift gjør det isolert lønnsomt for Equinor å elektrifisere, men for samfunnet er det ulønnsomt.
• Elektrifisering av sokkelen er problematisk av samme grunn.
• Langskip er ulønnsomt. Det er ikke noen overraskelse, men også innen rammen av klimatiltak er prosjektet dyrt. Dette vises ved kostnader som langt overstiger kvoteprisen. For å forsvare et slikt prosjekt trenger man at det finnes læringseffekter.
• Havvind: kan heller ikke forvares i dag innenfor rammene av klimapolitikken, altså der kostnaden holdes opp mot kvoteprisen på utslipp.
• Batterifabrikker: «Generell støtte til produksjon av utslippsfrie varer er ikke effektiv klimapolitikk».
• CO₂ kompensasjonsordningen incentiverer store forbrukere av strøm til å bruke ekstra mye strøm på ulønnsom produksjon. Merk: riktignok tar staten inn penger på kvoteslag, men i Norge deles det dobbelte beløpet ut i subsidier for å ødelegge så mye kraft som mulig.

Fornybar kannibalisering

Nok en gang gjengir jeg bare et eksempel fra utsyns-rapporten. Prising av utslipp gir incentiver til utslippsreduksjon og investering i fornybar energi. Det blir lønnsommere å produsere fornybart, fange karbon og energieffektivisere. Prising gir en kostnadseffektiv fordeling mellom utslippsreduksjoner og investeringer. Subsidiering av vindkraft trekker i motsatt retning. Det produseres mer kraft til en kostnad som er høyere enn hva noen er villig til å betale. Derfor kreves det støtte til produksjon. Økt produksjon driver prisene nedover. Altrnative energikilder blir mindre lønnsomme, og mottar mindre investeringer. Dette er et bytte av lønnsom fornybar til ulønnsom fornybar. Tilsvarende for karbonfangst: subsidiert havvind senker prisen på utslippskvoter som gjør det mindre gunstig med karbonfangst. Prismekanismen settes ut av spill og markedet fører ikke til en effektiv allokering, herunder kostnadseffektivitet.

Hva kan vi lære av dette?

Flere interessante observasjoner her. For det første er dette nok et eksempel på at politikerne i det gamle regimet faktisk mottar meningsfylte råd. Forøvrig vil jeg trekke følgende konklusjoner:

• For å få en effektiv implementering av klimapolitikken må vi ha på plass mekanismer som minner om markedsmekanismen.
• Prising er bedre enn subsidier, så ligg unna subsidiering av vind, og ikke minst kraftkrevende industri.
• Skatte- og avgiftssystemene må være koordinerte for å få til en effetiv politikk.
• Teknologispesifikke virkemidler er ikke effektive.
• Subsidiering av grønne investeringer er tull (Nysnø).
• Det grønne skiftet kommer til å bli dyrt – det er maktpålilggende å holde kostnadene nede.
• Jeg tviler på klimamålene for 2050. 90-95 % kutt er i mine øyne umulig i et land som Norge.
• Det er et betydelig potensial for karbonfangst i skog.
• Naturmangfold og naturverdier må vektlegges sterkere.

1. Land Use, Land-Use Change and Forestry. ↩︎