Tidsskriftet «Ideer om frihet» ble utgitt fra 1980 til 2000. Liberaleren har fått tillatelse til å publisere artiklene fra tidsskriftet slik at de blir bevart for ettertiden. Denne artikkelen er hentet fra Ideer om frihet nr 5-6, 1987
Hvilke effekter har garantert minsteinntekt på mennesker med lav inntekt? Er det en velsignelse eller en forbannelse? Amerikanerne har i et av verdens største sosiale eksperiment avklaret dette spørsmålet. Hvilket resultat ville du forvente?
Et stort sosialt eksperiment ble iverksatt i 1968. 8700 personer var med på eksperimentet. Efter 10 år var det hele over. (Et par mindre deler av prosjektet vil pågå ut 80-årene). Omkostningene beløp seg til mange millioner dollar; anslagene varierer stort. Eksperimentet resulterte i et vell av litteratur. I 1980 var der over 100 titler publisert, og talløse rapporter var ikke offentliggjort (1). Prosjektet het The Negative Income Tax Experiment (NIT) (2).
Hva var NIT?
I korthet er negativ inntektsskatt et system hvor personer hvis inntekt faller under en bestemt grense, får utbetalinger fra staten. Grensen er som regel satt slik at det går an å leve på inntekten; ingen luksus; ingen nød. Dette ville være en slags ‘enhetstrygd’, og ville som sådan gi grunnlag for stor effektivisering sammenlignet med dagens system. Arbeidsløshetstrygd, sosialtrygd, minstepensjon, støtte til utdannelse, etc, etc ville falle bort for å bli erstattet av NIT.
Dette var også den opprinnelige begrunnelse for NIT. Dagens sosialtrygder har mange utilsiktede – og uønskede – effekter; som f.eks. disincentiv til å finne arbeid. NIT ville ikke gjøre folk uavhengige av sosialtrygd, men ville begrense systemets negative sideeffekter. NIT ble derfor, i USA, først foreslått av konservative økonomer. George Stigler skrev en artikkel om NIT i 1946 (3). Milton Friedman var også en av NITs tidlige forkjempere.
Den negative inntektsskatt ble ikke ansett som spesielt ‘god’ eller ‘riktig’ – kun bedre enn alternativene (4).
Tilblivelse
Da det var tid for å iverksette The Negative Income Tax Experiment, var disse tanker skjøvet i bakgrunnen, og NIT hadde fått nye forkjempere som så reformen, ikke som effektivisering, men som en ny angrepsvinkel på fattigdomsproblemet og et middel til å gjøre folk uavhengige av sosialtrygd.
I følge Charles Murray – forfatteresn av boken Loosing Ground som snudde opp ned på amerikansk debatt om sosial-politikken – var «forkjemperne for NIT i Johnson-administrasjonen ute efter å ta knekken på den folkelige oppfatning at sosialtrygder gjør folk tiltaksløse. En revidert NIT skulle inneholde incentiver for arbeide og få folk bort fra sosialvesenet.» (5)
The Negative Income Tax Experiment ble i sin endelige form konstruert, sponset og satt ut i livet av ‘de rettroende’. Kritikerne fulgte derfor ekstra godt med.
Bakgrunn
Det er av stor betydning å forstå omstendighetene omkring NIT. Eksperimentet ble satt ut i livet i 1968, og planlegningen foregikk følgelig i midten av 60-årene. To faktorer er viktige å merke seg: Kennedy og Johnson’s War on Poverty samt computerens inntog som forskningsverktøy.
The War on Poverty. Før 1962 var fattigdom ikke noe problem. Selv kritikere av det amerikanske system tok den økonomiske suksess i efter– krigstiden som gitt. Når noen snakket om fattigdom i USA, gav dette middelklassen – før begynnelsen av 60-årene – kun assosiasjoner om de hårde 30-årene og Steinbeck’s bok The Grapes of Wrath. På bakgrunn av nyere amerikansk historie var – skriver Charles Murray – «fremveksten av det strukturelle syn på fattigdom uventet og meget rask. Ved begynnelsen av 1962 var det ingen som snakket om fattigdom; ved slutten av 1963 var det, ved siden av borgerrettigheter, det viktigste innenrikspolitiske tema. Men det var ikke bare fattigdom som ble debattert. Strukturell fattigdom var problemet… Fattigdom skyltes ikke individet, men var en følge av systemet»(6).
I løpet av få år endret fattigdomsproblemet seg fra å være et ikke-tema til å være hevet over debatten. Som vanlig viste amerikanerne seg å være raske i avtrekket. Krigen mot Fattigdommen ble ført med iver. Innsatsen for å skape Johnson’s Great Society var stor.
Datarevolusjonen. Da krigen skulle starte, rykket en rekke akademikere inn i Washington DC. Kvantitering innen sosialvidenskapene var ikke nytt. Teoriene var gamle og velprøvde, men uten hjelp av computere var anvendelsen sterkt begrenset. Denne begrensningen forsvant midt i 60-årene. Tidligere var forskerne begrenset til å studere få variabler og små utvalg. Efter datarevolusjonen kunne de sette opp modeller som lå meget nærmere virkeligheten og besvare spørsmål av typen: Hvordan er virkningen av reformen A dersom en holder alder, kjønn, rase, utdannelse og 10 andre variabler konstante?
Dette var umulig bare få år tidligere. I midten av 60-årene ville en leser som ikke mestret avansert statistikk, som f.eks. regresjonsanalyse, være ute av stand til å følge med i akademisk litteratur på området – litteratur som få år tidligere ikke inneholdt mer avansert statistikk enn kryssregning i en tabell.
Mange nye byråkratier ble opprettet som kommandoposter i ‘krigen’. Et av de viktigere var Office of Economic Opportunity (OEO). Mellem de hårdtkjørende idealister som drev OEO samt tilsvarende kampenheter i krigen mot fattigdom og sosialvitere med sine computermodeller, oppstod et parforhold. Når gamle konservative sydstatspolitikere fremdeles hevdet at den nye politikk ville lede landet lukt i undergangen, kunne departementsfolkene kalle på sine forskere som fremskaffet videnskapelige bevis for at noe slikt overhode ikke var i ferd med å skje.
Hvorefter det store sosiale eksperiment ble iverksatt.
Eksperimentet
I 1966-67 skjedde det en endring i OEO. De ledende politikkmakere anså det som ikke lenger tilstrekkelig å fremskaffe muligheter, men at en eller annen form for garantert minsteinntekt var løsenet. Uten NIT kunne krigen mot fattigdommen ikke vinnes, mente strukturalistene i OEO. Problemet var at Presidenten ikke var enig. Hvordan overbevise ham? Og selv med ham på riktig side kunne det bli vanskelig å overbevise Kongressen. Engstelse for at NIT skulle ødelegge arbeidsmoralen, var utbredt.
Bevis trengtes for å svare kritikerne.
Grunnlaget for den videnskapelige metode er det kontrollerte eksperiment. Forskeren tar to identiske grupper og utsetter den ene av gruppene for nøye spesifisert påvirkning og observerer derefter forskjellen mellem de to grupper. Ingen metode er så elegant. Ingen konklusjon om årsak-virkning veier tyngre.
Office of Economic Opportunity’s forsøk på å fremskaffe bevis tok, ifølge Charles Murray, form som det mest ambisiøse sosiale eksperiment nogensinde gjennemført. Med hensyn på størrelse, omkostninger, lengde eller detaljert analyse er der ingen over, ingen ved siden.
Detaljene
Prosjektet ble gjennemført som så mange andre. På hvert sted ble der funnet et utvalg av personer med lav inntekt. Disse ble randomisert (7) i to grupper; den eksperimentelle gruppe og kontrollgruppen. Deltagerne i eksperimentgruppen ble fortalt at de i et bestemt antall år skulle få en minsteinntekt. Varigheten var som regel tre år, men noen undergrupper fikk fem år og et par 20 år for å teste virkningen av tidsfaktoren. Minsteinntekten ble vanligvis lagt på ‘poverty line’ – den offisielle grense for fattigdom i USA (8). Noen undergrupper fikk andre inntektsgulv for å teste virkningen av dette. Kontrollgruppen fikk ingenting – utover det som var vanlig for personer med lav inntekt i denne perioden.
Først ute var grupper i New Jersey og Pennsylvania fra 1968 til 1972. Derefter dryppet det inn med resultater fra hele landet. Efterhvert som resultatene kom, ble de nøye vurdert og metodologisk kritisert – neste fase ble forbedret. Den lengste, største og grundigst analyserte delen av NIT var eksperimentene fra Seattle og Denver – ofte omtalt som SIME/DIME (Seattle Income Maintenance Experiment/Denver Income Maintenance Experiment). Ved slutten av 70- årene forelå tilstrekkelig resultater til at det ble bred enighet om konklusjonen (9).
Metodekritikk
Martin Anderson har, i boken Welfare: The Political Economy of Welfare Reform in the United States, gitt en av de grundigste kritiske analyser av metoden benyttet ved NIT (10). Boken utkom i 1978; før det ble oppnådd konsensus om resultatene av eksperimentet.
La oss se nærmere på to av Martin Andersons feilkilder:
1) Deltagere var kjente med forsøkets begrensning i tid; tre år for de fleste. Det er ikke urimelig å anta at tidsbegrensningen medvirket at en del deltagere ikke ‘brente alle broer bak seg’. En vil forvente at trenden i resultatene reelt sett ville bli trukket lengre dersom denne forstyrrende faktor ikke var til stede.
2) Kontrollgruppen var ikke ‘ren’ (dvs. uten disincentiver for arbeide). Den var utvalgt fra den ‘vanlige’ befolkning som mottok alle ‘vanlige’ sosialtrygder. Disse økte også sterkt i samme periode som NIT forsøket pågikk. Alle effekter som NIT ville påvise, kommer således i tillegg til eller ‘ovenpå’ de vanlige disincentiver.
Disse faktorer virker i positiv retning. Kvantifisering er vanskelig, men de skjulte negative konsekvenser – større disincentiver enn vist – er av betydning når en vurderer resultatene.
Resultatene
Forskerne hadde underbygget hva oppdragsgiverne hadde fryktet – ikke hva de hadde håpet. Resultatene var stort sett det folkelig visdom på forhånd ville ha tilsagt.
Effekter på arbeid. Hoved-spørsmålet var om en negativ inntektsskatt reduserer arbeidsinnsatsen. Svaret var ja (11).
I SIME/DIME forsøkene reduserte NIT «ønskede antall timer» med 9 % for gifte menn og 20 % for gifte kvinner (12). «Ønskede antall timer» var antall reelle arbeidstimer efter at en hadde sett bort fra ufrivillige reduksjoner i arbeidede timer.
9 % er ikke så meget dersom familiefedrene benyttet tiden til annen fornuftig virksomhet; det kunne tilogmed være et fremskritt. Imidlertid viste det seg ved nøyere studium at reduksjonen skrev seg fra menn som hadde sluttet å arbeide ja, endogtil ikke begynt.
Nærmere studier av resultatene viste at de gruppene som fremviste størst reduksjon i arbeidsinnsats, var akkurat de grupper hvor dette ville ha den største negative langtidseffekt med hensyn på fattigdom (13).
Gifte kvinner var en av disse. Det hadde lenge vært klart at konen i en familie ofte stod for den marginale inntektsøkning som var nødvendig for å slippe unna ‘fattigdomsfellen’; tillate flytting, videreutdannelse, investering, etc. 20 % reduksjon her fjernet mange familier permanent fra veien til gradvis øket velstand (14).
Den andre gruppen var unge ugifte menn som er i den kritiske alder da familie skal etableres og arbeidsmarkedet entres. Her kunne man ta ondet ved roten. NIT viste en nedgang i arbeidstimer på 43 % for de som forble ugifte og 33 % for de som giftet seg i løpet av eksperimentet. Forferdelige resultater! Gikk de på skole? Dette ble undersøkt. Svaret var nei. Var effekten blott midlertidig? Nei, trenden var sterkere i femårs-gruppene enn i treårs-gruppene (15).
Hva skjedde ved arbeidsløshet? Arbeidsløshetsperiodene der medlemmer av eksperimentet mistet jobben, øket med ni uker (opp 27%) for gifte menn, femti uker (opp 42%) for gifte kvinner og seksogfemti uker (opp 60%) for ugifte menn, sammenlignet med kontrollgruppen (16).
Effekter på familien. Er sosial støtte til hjelp eller til skade for familien? Undermineres eller styrkes familiens fundamenter?
Så langt vi kan slutte fra NIT eksperimentet, undergraver sosial støtte familien – og den gjør det eftertrykkelig.
I SIME/DIME var antall skilsmisser blandt hvite som mottok NIT, 36 % høyere enn kontrollgruppen; sorte 42 %. I New Jersey var der ingen forskjell for hvite, men for sorte og spansktalende var antall skilsmisser henholdsvis 66 og 84 % høyere. I Gary, i staten Indiana, var der ingen forskjell. Når forskerne prøvde å finne årsaken, viste det seg at ektepar i Gary trodde de ville miste NIT-utbetalingene hvis de skilte seg.
Forskningsresultatene ble grundig analysert. Konklusjonen forble at grunnen til forskjellen i skilsmissefrekvens, kunne tilskrives NIT i seg selv.
Ovennevnte resultat taler for seg selv, men Martin Andersons metodekritikk bør ikke glemmes. Påstanden om at deltagere ikke ville ‘brenne alle broer bak seg’ på grunn av forsøkets tidsbegrensning, ble testet. I den grad data fra 5-årsperiode og lengre lar seg analysere med hensyn på dette, bekrefter de den folkelige oppfatning: Desto lenger garantien varer, desto større er de negative effektene av minsteinntekten (17).
Påvisningen av kontrollgruppens manglende ‘renhet’ og påstanden om den sterke økningen ‘vanlige’ sosialtrygder i testperioden, viser at de negative effekter NIT viste angående arbeidsinnsats, må komme i tillegg til disincentivene i det ordinære sosialsystem.
Konklusjon. Hvilken konklusjon kan vi trekke av eksperimentet? Med the Negative Income Tax Experiment raste oppdragsgivernes forventninger i grus. Eksperimentet besvarer med uvanlig sterk sikkerhet spørsmålet om årsak-virknings sammenhengen mellem sosial støtte på den ene siden og virkningene på arbeidsinnsats og ekteskap på den annen.
Lærdom
Kan det trekkes generell lærdom av dette eksperimentet? Har NIT betydning for synet på norsk sosialvesen? Mitt svar er ja. La meg begrunne.
Hva er egentlig Negative Income Tax? (Som regel kalt Garantert Minsteinntekt (GMI) på norsk) (2). Fra mottagerens synspunkt – og det er derfra saken bør vurderes – fremstår GMI som en pengesum, overlevert med jevnlige mellemrom i all overskuelig fremtid hvis betingelsene overholdes. Hva er betingelsene? At mottageren har inntekt under en viss (lav) grense. Dersom mottageren gjør en innsats som gir øket inntekt, mistes pengesummen.
Hva er egentlig dagens sosialtrygder? Hvordan arter de seg fra mottagerens synspunkt? Hva er betingelsene som stilles? Dagens sosialtrygder krever av mottageren at han eller hun lar seg plassere i en bestemt kategori – arbeidsløs, lav inntekt, funksjonshemmet, etc. De er mer mangfoldige enn GMI, men ofte også mer langvarige – det er usannsynlig at sosialtrygdene vil forsvinne innen en treårs-periode. Dersom mottageren av sosialtrygd gjør en innsats som gir øket inntekt, arbeid eller på annen måte bringer personen ut av den tidligere kategori, frataes han eller hun pengesummen. Para-llell-ene er store.
«Javel, men NIT viser kun hva som skjedde i USA i 70-årene. Det er ikke slik i Norge i dag».
NIT testet ut et sett med virkemidler for å se om disse artet seg som incentiver eller disincentiver med hensyn på arbeidsinnsats, familiestabilitet, etc. Kort sagt et spørsmål om virkningen av ‘gulrot eller kjepp’. Den folkelige visdom i Norge og USA er ikke vesentlig forskjellig. Og det er heller intet som tyder på at vanlige mennesker er bedre eller dårligere i USA.
«Javel, men NIT viste kun effektene av en garantert minsteinntekt. Vi har ingen garantert minsteinntekt i Norge. Undersøkelsen betyr derfor lite for norsk sosialpolitikk». La meg komme tilbake til ‘den folkelige visdom’. Hva går denne ut på? Avkledd alt utenomsnakk vil jeg dele den opp i tre oppfatninger:
1) Folk tar hensyn til incentiver og disincentiver. ‘Gulrøtter og kjepper’ virker.
2) Folk er fra naturens side hverken spesielt moralske eller hårdtarbeidende. Uten oppmuntring, eller dens like viktige motpart, vil folk hverken arbeide særlig, eller oppføre seg besynderlig moralsk.
3) Folk må holdes ansvarlige for sine handlinger. For at et samfunn skal fungere, må folk behandles slik. (Om de er ansvarlige eller ikke, er emnet for en annen artikkel.)
Sett i forhold til disse oppfatninger spiller det liten rolle ‘hva barnet skal hete’ – garantert minsteinntekt eller noe annet. Det vesentlige er at velmenende sosialhjelp gitt på samme måte som i NIT eksperi-mentet – eller på lignende måte – minsker egeninnsatsen med hensyn på arbeide og under-minerer familien.
Den vanlige norske – og amerikanske – sosiallovgivning inneholder en rekke ‘måter å hjelpe på’ som har tydelige paralleller til NIT. Antallet slike tiltak vokste sterkt i løpet av 70-årene – både i Norge og USA. Flere og flere disincentiver ble innarbeidet i sosialsystemet.
Hva skal vi gjøre?
NIT eksperimentet forteller oss at sosialstøtte øker antall sosialstøttede permanent. Istedenfor å hjelpe folk til selvhjelp, gjør man dem avhengige av det offentlige hjelpeapparat.
At mennesker ikke kan ta vare på seg selv, er en tragedie. At vi ved å hjelpe dem gjør dem permanent ute av stand til å ta vare på seg selv, er en katastrofe. Å bytte ut storbonden med sosialkontoret, men å forbli husmann, er intet fremskritt.
NIT forteller meget om hva som ikke vil hjelpe og lite om hva som vil hjelpe de som trenger hjelp. Men en ting er klart: Ønsker man virkelig å hjelpe, vil dagens politikk måtte forandres radikalt. Å møte enhver utfordring, ethvert forslag, enhver kritikk med jammer om rasering av velferdsstaten, skader – fremfor hjelper – de som trenger hjelp.
Fotnoter:
1) Journal of Human Resources (Fall 1980) var i sin helhet viet til resultatene av NIT og tolkningen av disse; inklusive en bibliografi.
2) På norsk ofte omtalt som Garantert Minste Inntekt. Elsa Øien (red). Garantert Minsteinntekt i Norge. Oslo: Universitetsforlaget, 1981.
3) George Stigler, «The Economics of Minimum Wage Legislation». American Economic Review 36 (June 1946): 358-65.
4) Milton Friedman. Capitalism and Freedom. (Chicago: Chicago University Press, 1962), 191-92.
5) Charles Murray. Loosing Ground. (NY: Basic Books, 1984), 150.
6) ibid, 27-29.
7) Randomisere = tilfeldig utvalgt.
8) En forutsetning for krigen mot fattigdom var en tilfredsstillende definisjon. ‘Poverty line’ ble definert av Social Security Administration i USA i 1963 og begrepet er siden benyttet i den betydning de gav det. Man ønsket en definisjon av det minimum som kunne ansees som en anstendig tilværelse. Hva som var anstendig skapte problemer. En konsentrerte seg derfor om utgiftene til mat og tok det en amerikansk gjennemsnittsfamilie benyttet til mat som den riktige mengde. Det viste seg at den gjennemsnittlige amerikanske familie benyttet 33% av inntekten til mat og fattigdomsgrensen ble derfor satt til tre ganger matutgiftene.
9) En av de beste kilder til SIME/DIME er Journal of Human Resources (Fall 1980) som ovenfor nevnt. Robert A. Moffet gir i «The Negative Income Tax: Would it Discourage Work?» Monthly Labor Review 104 (April 1981): 23-27, et godt og lite teknisk sammendrag av NIT eksperimentet.
10) Martin Anderson. Welfare: The Political Economy of Welfare Reform in the United States. (Stanford, CA: Hoover Institution, 1978), 105- 117.
11) Murray, op. cit., 150-51.
12) Philip K. Robins & Richard W. West, «Labor Supply Response Over Time», Journal of Human Resources 15 (Fall 1980): 524.
13) Murray. op, cit., 151.
14) Ibid, 151.
15) Ibid, 151.
16) Ibid, 152.
17) Se Richard W. West, «The Effect on the Labor Supply of Young Nonheads» Journal of Human Resources 15 (Fall 1980): 587 og Philip K. Robins & Richard W. West, «Labor Supply Response Over Time», Journal of Human Resources 15 (Fall 1980): 524.
Hentet fra Ideer om frihet nr 5-6, 1987.
