Et gammelt munnhell sier at norske velgere foretrekker at regjeringsskifte ser på grunn av valg, men utenom valg handler det oftest om bråk i Ap. Det kan Støres støttespillere og motstandere i Ap og LO merke seg.
Regjeringen Støre sliter på meningsmålingene. Likevel er det et åpent spørsmål om et valg ville gitt regjeringsskifte, for Rødt og SV flyr høyt. Og MDG foretrekker en rød regjering fremfor en ny ledet av Erna Solberg. Dessuten blir det ikke noe nytt stortingsvalg før i 2025. Den norske grunnloven har ikke noen regel om oppløsning av Stortinget og nyvalg, slik mange andre land har. Dét Stortinget velgerne satte sammen en septemberdag i 2021 må vi leve med frem til en ny septemberdag i 2025. Det vil ikke bli noen ny Solbergregjering, med mindre et av partiene som pekte på Støre som ny statsminister ombestemmer seg og peker på Erna isteden. Det vil derfor være nokså meningsløst av opposisjonen å fremme mistillitsforslag for å felle regjeringen. Det ville være en ren demonstrasjon av avmakt, og slikt er forbehold partier på ytterfløyene.
Parlamentarismens virkemidler: Mistillit og kabinettspørsmål
Den norske parlamentarismen har utviklet seg skritt for skritt siden riksrettssaken mot ministeriet Selmer i 1884. Kjernen i denne styreformen er at en regjering lever så lenge et flertall i Stortinget ikke uttrykker mistillit. Ved flertall for et mistillitsforslag må regjeringen gå av. Da må stortingspresidenten gi kongen råd om hvem som bør få oppdraget med å danne ny regjering. Dersom det ikke er noen opplagt kandidat (det har forekommet) vil alle de parlamentariske ledere for partienes stortingsgrupper bli innkalt og bedt om å peke på noen. Den som oppnår størst støtte i pekeleken vil få oppdraget.
Dersom en regjering ligger an til ikke å få flertall for politikken sin kan statsministeren stille kabinettspørsmål; hen truer med å gå av dersom regjeringen ikke får viljen sin. Dersom flertallet ikke bøyer seg for trusselen tar regjeringen konsekvensen, og går av.
Regjeringer har overlevet både mistillitsforslag og kabinettspørsmål, men det er den parlamentariske måten å fremprovosere et regjeringsskifte utenom valg. Hva det er som utløser kabinettspørsmål eller mistillit er jo det som skaper regjeringskriser, en såkalt skarp situasjon i Stortinget. Alle politiske journalister værer blod og kommentatorene ser efter presedens i vår parlamentariske historie.
Det alvorligste en statsråd kan gjøre er feilinformere eller unnlate å informere Stortinget om en sak. Det alvorligste en regjering kan gjøre er å la være å følge opp vedtak Stortinget har gjort.
En kjapp oppsummering av regjeringsskiftene efter 1945: 10 skifter har skjedd efter valg, hele seks skifter har kommet på grunn av internt bråk i AP, to ganger har regjeringer måttet gå av på grunn av mistillit i Stortinget, og to fordi Stortinget ikke bøyde seg for kabinettspørsmål fra regjeringen, to borgerlige regjeringer kollapset, og én regjering gikk av som følge av resultatet i en folkeavstemning. Bak disse tallene skjuler det seg dramatiske begivenheter i norsk politikk.
Denne oppsummeringen er ikke helt i samsvar med innledningskapittelet til historiker Olav Njølstad i boken Mellom plikt og lyst. Norske statsministre 1873 – 2010. Han angir syv grunner til skifte av statsminister, hvorav sykdom og død er to er av dem.
Hvor viktig er Stortinget?
Efter 1945 har Norge hatt flertallsregjeringer i 33 av 77 år. 17 av disse var det koalisjonsregieringer, mens Ap hadde rent flertall i Stortinget det første 16 årene efter krigen. Ifølge Grunnloven skal ikke bare Stortinget vedta lover og bevilge penger. En vesentlig oppgave er å føre kontroll med regjeringen. Ikke alle har vært spesielt opptatt av denne delen av Stortingets oppgave. Aps parlamentariske leder Nils Hønsvald uttrykte det slik; «vil neppe noen gang hende at noen representant for Arbeiderpartiet stemmer for et borgerlig mistillitsforslag rettet mot sitt eget partis regjering. Hvis Arbeiderpartiet av en eller annen grunn ønsker regjeringsskifte eller endring i Regjeringens sammensetning, fremmes dette ønske på annen måte enn ved åpent mistillitsvotum i Stortinget.» Denne holdningen kalles «Den hønsvaldske parlamentarisme».
For en mindretallsregjering er det viktig å ikke provosere Stortinget. Det er lurt å ha et såkalt avklart parlamentarisk grunnlag, det vil si et eller flere støttepartier som sikrer regjeringen flertall. Kåre Willoch (statsminister 1981 – 86) uttrykte det slik: «En mindretallsregjering er i fare hvor enn den går, og spesielt hvis den går til Stortinget.» Underforstått; for å be om støtte til sin politikk.
Parlamentarisk situasjon: Mistillit på gruveulykke
1963 er et av de viktigste årene i norsk politikk, med hele to regjeringsskifter. Begge på grunn av mistillit. I november 1962 døde 21 arbeidere i en ulykke i Kings Bay-gruven på Svalbard. Det hadde vært en rekke ulykker på Svalbard, og en granskning avslørte at regjeringen hadde fått pålegg om å utbedre og følge opp sikkerheten i gruvene. Statsminister Gerhardsen forsøkte å komme kritikken i forkjøpet ved å la industriminister Kjell Holler gå av. Han var den øverste politiske ansvarlige for saken. En statsråd er avhengig av statsministerens tillit, og den dagen det er slutt på tilliten må statsråden gå av. Dersom opposisjonen (eller eget parti) mister tilliten til en statsråd lever denne farlig. Statsministeren kan derfor velge å omplassere eller sparke statsråden. Dersom statsministeren stiller seg bak sin statsråd, kan hen stille kabinettspørsmål. Da må Stortinget gjøre alvor av sin kritikk og felle regjeringen, eller nøye seg med skarp kritikk, gjennom et såkalt daddelvedtak i Stortinget.
Gerhardsen forsøkte seg på flere krumspring. Blant annet skulle ikke granskningsrapporten offentliggjøres før Stortinget hadde tatt sommerferie. Da ryktene om Tønseth-rapporten begynte å gå klarte de borgerlige partienes samlingspunkt, Høyres parlamentariske leder John Lyng, å få utsatt Stortingets ferie. Innholdet i rapporten førte til et felles borgerlig forslag om mistillit. Sosialistisk Folkeparti hadde havnet «på vippen» med 2 representanter ved valget i 1961. Det var stor spenning til hvordan partiet ville stille seg til det borgerlige mistillitsforslaget, og Ap og LO skapte et stort press mot SF for ikke å felle en «arbeiderregjering». Efter én times innlegg i Stortinget en kveldstime i 1963 slapp SFs parlamentariske leder Finn Gustavsen bomben; SF ville stemme for mistillitsforslaget. Men samtidig ville SF at det skulle etableres en ny Ap-regjering, gitt at det ikke var borgerlig flertall på Stortinget. Men Nils Hønsvald tok replikk og avviste at Ap ville etablere noen ny regjering efter å ha blitt felt.
Dermed var det klart for den første borgerlige regjeringen siden 20. mars 1935. Det ble en egen debatt om tiltredelseserklæringen, og Ap fremmet en moterklæring med endringer som imøtekom SFs ønsker. Statsminister Jon Lyng konkluderte med at det ville være «negativt flertall» mot regjeringen, og gikk av. Einar Gerhardsen dannet sin fjerde regjering. De borgerlige hadde vist at de skulle samarbeide, og velgerne kunne selv vurdere om Ap trengte en pause ved makten. Svaret gav valgresultatet i 1965, da partiene som hadde vært i Lyngs kortlivede regjering sammen fikk solid flertall.
Påskepakken: Willoch mislyktes med å sette hardt mot hardt
Våren 1986 ble statens oljeinntekter redusert med 20% nærmest over natten. Willochregjeringen så behovet for å kutte i statens utgifter, og øke inntektene (skatter og avgifter). Den såkalte påskepakken, med en rekke innstramningsforslag ble lansert. Ved valget i 1985 hadde regjeringen havnet i mindretall, og FrPs to representanter satt «på vippen» mellom regjeringen av H, KrF og SP og opposisjonen av Ap og SV. FrP har alltid ansett seg som bilistenes parti, og varslet tydelig at en økning av bensinavgiften på 42 øre pr liter var helt uaktuelt å stemme for. Dette var det eneste forslaget i påskepakken FrP ikke ville godta. Partiet sendte statsministeren et brev med en rekke alternative forslag, men Willoch satte hardt mot hardt og stilte kabinettspørsmål; han truet med å gå av hvis ikke FrP stemte for hele innstramningsforslaget. Høyres våpendragere brukte samme argumentasjon som Ap hadde gjort mot SF 23 år tidligere: FrP burde ikke felle en borgerlig regjering, og Carl I. Hagen hadde dessuten i valgkampen lovet å ikke gjøre det. FrPs svar ble å presisere løftet med at de ikke så for seg at en borgerlig regjering ville foreslå sosialistisk politikk (avgiftsøkninger), samt å henvise til sine egne forslag for å løse floken. Willoch burde kanskje innse at et parti som var stiftet med en programerklæring i navnet («til sterk nedsettelse av skatter, avgifter og offentlige utgifter» ikke ville stemme for en avgiftsøkning. 30. april 1986 stemte et flertall i Stortinget mot påskepakken. Willoch gikk av, og det var duket for Gro-epoken i norsk politikk.
Da Ap og Høyre ville svekke forurensningsloven
En av de mer selsomme regjeringsskifter som følge av valgresultatet kom i 1997. Aps nyslåtte statsminister Torbjørn Jagland uttalte at Ap måtte ha minst samme oppslutning som i 1993 (36,9%) for å fortsette i regjering. Resultatet ble 35,1% og for første gang gav Ap frivillig fra seg makten. KrFs Kjell Magne Bondevik etablerte sin første regjering. Efter mønster av læremesteren Lars Korvald skulle regjeringen av KrF, SP og Venstre være blokkuavhengig; den skulle kunne samarbeide både med Ap og med H/FrP. Den interne uroen i Ap som følge av regjeringsskiftet ledet til at Jens Stoltenberg ble Aps statsministerkandidat, og han innledet straks et stormløp mot Bondeviks mindretallsregjering. Ap, Høyre og FrP var enige om at det burde etableres gasskraftverk i Norge. I regjeringen strittet Venstres miljøvernminister Guro Fjellanger og SPs olje-og energiminister Marit Arnstad mot. Bondevik måtte stille kabinettspørsmål om at etablering av gasskraftverk ikke måtte medføre en svekkelse av Forurensingsloven. Ap og Høyre unnlot å bøye seg, så Bondeviks første regjering gikk av, og det var duket for et kort gjestespill av Jens Stoltenberg.
«Ap er faen ikke noen søndagsskole». APs krisehåndtering
Aps mektige partisekretær fra 1945 til 1969, Haakon Lie skal ha uttalt at «Ap er faen ikke noen søndagsskole». Hele seks regjeringsskifter efter 1945 har fulgt Hønsvalds oppskrift: «Hvis Arbeiderpartiet av en eller annen grunn ønsker regjeringsskifte eller endring i Regjeringens sammensetning, fremmes dette ønske på annen måte enn ved åpent mistillitsvotum i Stortinget.»
I 1951 informerte Einar Gerhardsen sentralstyret i Ap om at han var sliten, og ønsket å gå av som statsminister. Han pekte på Oscar Torp som sin efterfølger, noe sentralstyret sluttet seg til. Torp overtok motvillig oppgaven. De siste årene var det uenigheter mellom regjeringen og Aps stortingsgruppe (der Torp var leder), og fagbevegelsen (LO) var misfornøyd med prisstigningen. Det har vært mange spekulasjoner om Gerhardsens begrunnelse, spesielt fordi han ikke på noen måte kan sies å ha redusert arbeidsbelastningen; han fortsatte som partileder, ble Aps parlamentariske leder, og stortingspresident. Efter tre år med Torp bestemte Gerhardsen seg igjen for å overta, i januar 1955. Njølstad (se over) karakteriserer dette som et skifte pga at Torp var svekket pga sykdom.
Trygve Bratteli ble statsminister efter valget i 1973, men Ap (og Bratteli) var sterkt svekket av nederlaget i folkeavstemningen om norsk medlemskap i EF (nå EU) året før. Mange internt i partiet presset på for et lederbytte. I den situasjonen var det to som pekte seg ut; partiets nestleder Reiulf Steen, og Oddvar Nordli. På landsmøtet i 1975 ble Steen valgt til partileder mens Nordli ble «satt på» som fremtidig statsminister. Det var Bratteli som sørget for at skiftet skjedde i ordnede former, i januar 1976. Men løsningen landsmøtet valgte ble ikke på noen måte lykkelig. Kampen mellom Steen og Nordli fortsatte i årene Nordli var statsminister, og heller ikke å ta Steen inn i regjeringen førte til noen ende på de interne stridighetene. I 1981 fikk Arbeiderpartiets pressebyrå kjennskap til en legeerklæring som gjorde at Nordli måtte trekke seg av helsegrunner. Alle ventet at miljøvernminister Rolf Hansen kom til å bli ny statsminister. Men Hansen pekte på partiets nestleder (også valgt i 1975); Gro Harlem Brundtland. Dermed ble hun ny statsminister, i februar 1981.
I 1992 gikk Gro av som partileder, men fortsatte som statsminister. Hun bestemte seg selv for å gå av som statsminister i oktober 1996. Hennes efterfølger som partileder, Torbjørn Jagland fikk intet forvarsel i god tid før han i oktober 1996 fikk beskjed om at Gro nå ville overlate roret til ham. Som tidligere nevnt førte Jaglands famøse 36,9-krav til at han gikk av allerede efter valget i 1997. Den eneste gangen Ap frivillig har gitt fra seg regjeringsmakten. Det førte som nevnt til intern strid i Ap, og i mars 2000 ble siste gang en slik strid har ført til ikke bare statsministerskifte. Dette var egentlig en kombinasjon av Ap-strid og regjeringskrise, i og med Bondeviks kabinettspørsmål.
Det handler om Europa når borgerlige regjeringer kollapser
To ganger i efterkrigstiden har borgerlige koalisjonsregjeringer kollapset, og det har ført til regjeringsskifte. Begge ganger har det handlet (mer eller mindre direkte) om Norges forhold til det europeiske samarbeidet (EF/EU).
Lekkasjesaken felte Borten
I 1971 avslørte Dagbladet at Folkebevegelsen mot EECs leder Arne Haugestad hadde fått se et notat fra Europakommisjonen, og dette var hemmeligstemplet (klassifiseringsgraden var nokså lav; «fortrolig»). Selveste statsminister Borten hadde vært samme fly som Haugestad, og statsministeren ble derfor beskyldt for å ha lekket rapporten. I eftertid er regjeringskrisen blitt kjent som lekkasjesaken. Høyre, KrF og Venstre mistet tilliten til Borten, men han hadde full støtte i SP. De tre andre partiene presset på for at Borten skulle gå av, men at regjeringen skulle fortsette med ny statsminister; kirke- og undervisningsminister Kjell Bondevik (KrF). Efter noen dager med forhandlinger satte SP ned foten, og regjeringen gikk av. Bondevik følte seg lurt av SP, og uttalte at han var «djupt såra og vonbroten». Først i 1986 avslørte Ole N. Hoemsnes at han var Dagbladets kilde. Han var presse- og informasjonsråd ved statsministerens kontor det siste året av Bortens statsministertid. Det borgerlige samarbeidet fikk seg en alvorlig knekk, men årsakene var dypere enn synet på europeisk samarbeid. Det hadde lenge vært misnøye med Bortens ledelse av regjeringen, og det siste året før sammenbruddet hadde tre sentrale statsråder gått ut av regjeringen: Høyres utenriksminister John Lyng og handelsminister Kåre Willoch, og Venstres kommunalminister Helge Seip. De ble sterke kritikere av regjeringen og spesielt statsministeren.
Sp med større tillit til Gro enn Syse i EU-saken
I 1989 etablerte Høyre, KrF og SP koalisjonsregjering under ledelse av Høyres Jan P. Syse. Regjeringen var i mindretall, og avhengig av støtte fra FrP. I årene efter Willochregjeringens avgang hadde FrP markert seg sterkt på egen politikk, og holdt seg utenfor «taktikkeriet» med stadige forsøk fra de tre tidligere regjeringspartiene på å skape regjeringskriser. FrP ble Stortingets tredje største parti ved valget i 1989, og kunne skape flertall med H, KrF og Sp – eller med Ap. FrP og Ap ble i Stortinget pådrivere for en sterkere Europapolitikk, noe spesielt nei-partiene SP og KrF likte dårlig. Høyre var bondefanget i en regjering som ikke hadde aktiv Europapolitikk på sitt program, og den nye dynamikken som var skapt av Berlinmurens fall rett før Syse tiltrådte førte til utålmodighet også i Høyre. Presset fra stortingsflertallet, spenningen internt i regjeringen og begivenhetene i Europa førte til at SPs leder Anne Enger (Lahnstein) avsatte sin egen regjering på direkten i NRK i november 1990. Hun hadde (merkelig nok) større tiltro til Aps leder Gro Harlem Brundtland som statsminister enn til Jan P. Syse. Begge de to var like sterke tilhengere av norsk medlemskap, og den av SP forhatte EØS-avtalen kom på plass i oktober 1992. Ikke minst takket være Gros innsats, med støtte av Høyre og FrP.
Hva Gro lærte av Bratteli om folkeavstemninger
Både i 1971 og 1990 var det altså Norges forhold til Europa som førte til sammenbrudd i borgerlig regjeringssamarbeid. Ap-regjeringer kom i stedet. Og i begge tilfeller ble det folkeavstemning om Norges forhold til det europeiske samarbeidet. Det er vesentlige forskjeller mellom hvordan henholdsvis Tryggve Bratteli og Gro Harlem Brundtland håndterte resultatet av folkeavstemningene.
I 1971 fikk Aps strateger statsministeren til å fremsette et «kabinettspørsmål» til velgerne; Ap ville gå av dersom det ikke ble ja til norsk medlemskap i EF. I tillegg ble det utformet et passende slagord: «En A-velger er en JA-velger». Det ble som kjent 53,5% nei-flertall, og Bratteli måtte holde løftet sitt om å gå av. Det var ikke gitt hvem som skulle overta, i og med et solid ja-flertall på Stortinget. Det ble nei-partiene KrF og SP, sammen med nei-flertallet i Venstres stortingsgruppe som ble utgangspunkt for regjeringen KrFs Lars Korvald dannet. Den fikk oppdraget med å rydde opp i Norges forhold til EF, gjennom å få på plass en handelsavtale.
Foran folkeavstemningen i 1994 stilte Gro Harlem Brundtland klokelig nok ikke noe kabinettspørsmål til velgerne. Dessuten hadde hun fått på plass en avtale om Norges økonomiske samarbeid med EU; EØS-avtalen. Den var langt mer omfattende enn handelsavtalen fra begynnelsen av 1970-tallet, og sikret Norge tilgang til EUS indre marked med de fire frihetene som rammeverk. Da nederlaget i folkeavstemningen var et faktum, var Gro tydelig på at det ikke var noen grunn til å gå av og overlate roret til en regjering av nei-partier. En slik regjering ville ha svak basis i Stortinget. Slik viste Gro at norske politikere lærer av omstendighetene rundt regjeringsskifter. Den norske parlamentarismen utvikler seg, også når det gjelder unntakssituasjoner som folkeavstemninger.
Det norske systemets begrensninger
Norge har ikke oppløsningsrett. Den sammensetning Stortinget får står fast i fire år. Norge har heller ikke investitur (såkalt innsettelsesvedtak). En regjering trenger derfor ikke aktiv støtte fra et flertall i Stortinget for å komme til makten. Den statsministerkandidaten med størst støtte (pekeleken) kan danne regjering, selv om regjeringen ikke har flertall i Stortinget. Hovedregelen mellom 1971 og 2005 var mindretallsregjeringer (med et 2-årig unntak mellom 1983 og 1985). Efter 2005 har hovedregelen vært flertallsregjeringer, frem til FrP gikk ut av Solberg-regjeringen i 2020. På grunn av de mange årene med mindretallsregjeringer og skiftende allianseforhold i Stortinget utviklet det seg lenge arbeidsformer mellom regjeringen og Stortinget som skulle sikre stabilitet og forutsigbarhet.
Velgerne bestemte 10 regjeringsskifter
Som nevnt innledningsvis foretrekker velgerne (ifølge politiske kommentatorer som har levet en stund) at skifte av regjering skjer fordi velgerne har felt sin dom over den sittende regjering i valg. Derfor har Norge byttet regjering som følge valg en rekke ganger: 1945 (samlingsregjeringen til Einar Gerhardsen ble avløst av en ny regjering ledet av samme mann, men da utgått av AP), 1965 (fra Ap-regjeringen Gerhardsen til den borgerlige regjeringen ledet av SPs Per Borten), 1973 (fra nei-regjeringen til KrFs Lars Korvald til Ap-regjering ledet av Trygve Bratteli), 1981 (fra Ap-regjering ledet av Gro Harlem Brundtland til Høyre-regjering ledet av Kåre Willoch, 1989 (fra AP-regjering ledet av Gro Harlem Brundtland til borgerlig regjering ledet av Jan P. Syse), i 1997 (fra Ap-regjering ledet av Torbjørn Jagland til sentrumsregjering ledet av Kjell Magne Bondevik, i 2001 (fra Ap-regjering ledet av Jens Stoltenberg til borgerlig regjering ledet av Kjell Magne Bondevik, i 2005 (fra Bondeviks regjering til rødgrønn regjering ledet av Jens Stoltenberg), i 2013 (fra Stoltenbergs regjering til H/FrP-regjering ledet av Erna Solberg), og i 2021 fra H/V/KrF-regjeringen ledet av Erna Solberg til AP/SP-regjering ledet av Jonas Gahr Støre.
Det faller utenfor denne artikkelen å omtale regjeringsskifter som ikke har skjedd. Det har vært nære på et par ganger. Og også skifter som ikke har skjedd har hatt stor påvirkning på norsk politikk.
Hva kan skje med Støre? Tre mulige utfall
Kan tidligere regjeringskriser gi en pekepinn om hva som vil skje med Støre? Jeg ser tre mulige utfall: Regjeringen kan gå i oppløsning på grunn av indre motsetninger (som altså har skjedd to ganger). Det kan komme et lederskifte i Ap som følge av misnøye med Støre (som tidligere har skjedd 3 – 4 ganger). Regjeringen kan også bli utvidet, og dermed bli en flertallsregjering. Om SV vil gå inn i regjeringen, midt i en situasjon med lederskifte, er mer tvilsomt.
