Tidsskriftet «Ideer om frihet» ble utgitt fra 1980 til 2000. Liberaleren har fått tillatelse til å publisere artiklene fra tidsskriftet slik at de blir bevart for ettertiden. Denne artikkelen er hentet fra Ideer om frihet nr 3, 1991.
Av John F. Knutsen og Sigmund Knag
Stadig oftere klages det over at det kommunale selvstyre er en illusjon. Kommuner pålegges en rekke plikter fra sentralt hold. Omfanget av disse plikter binder ofte kommunene økonomisk slik at deres handlefrihet raseres. Det er på tide med en ny debatt om kommunalt selvstyre. Fra et liberalt perspektiv vil fremme av kommunalt selvstyre føre makten nærmere det enkelte individ og øke mulighetene for innflytelse og frihet. Konflikten mellem universelle ordninger ? offentlig garanterte positive rettigheter ? kan ikke løses uten at kommunene får en grunnlov som beskytter lokalsamfunnet mot sentral overstyring. Faren for overgrep på lokalplan begrenses ved innføring av utstrakt bruk av folkeavstemninger.
Norge skal få ny kommunelov. Det offentlige utvalget som ledes av professor Jan Fridthjof Bernt har nylig fremlagt sitt forslag til ny kommunelov (NOU 1990:13 «Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner»), som forskjellige instanser skal si sin mening om frem til januar.
Denne artikkelen er et diskusjonsinnlegg fra to engasjerte borgere(1) for å sette fart i debatten omkring den nye kommuneloven og kommunalt selvstyre i sin alminnelighet. Vi har konkretisert våre tanker om selvstyre i et alternativt forslag til ny kommunelov med 8 paragrafer (gjengitt nedenfor). Vi har kalt vårt forslag for «Grunnlov for kommunene», men et like dekkende navn ville være «Lov om kommunalt selvstyre». Forslaget er en idealmodell som grunnlag for en diskusjon om lokalt selvstyre, direkte demokrati og politisk desentralisering.
To hovedprinsipper
Vårt lovforslag har to hovedprinsipper:
– Folkestyre: Velgerne er øverste myndighet.
– Konkurranse og valgfrihet erstatter tvang og kommando.
Like viktig er det kanskje at vi legger vekt på prosessenes kvalitet i stedet for det som skal bli resultatet av prosessene. Mens de fleste lover er resultatorienterte ? de foreskriver hvordan virkeligheten skal eller bør være ? legger vi istedet vekt på hvordan avgjørelsene treffes. Hvis folket er direkte medvirkende i lovgivningsprosessen og har retten til det siste ord, tror vi at vi får vedtak som er mer til å leve med enn de vi typisk får under dagens system, der folkets innflytelse er begrenset til noen minutter hvert fjerde år. Vi tror på folket.
Bort fra kommandopolitikken
Det vi kan kalle resultatpolitikk eller kommandopolitikk lider nå et sammenbrudd i Øst?Europa. I 70 år har ledelsen i Sovjetunionen forsøkt å skape det nye kommunistiske mennesket ved kommandoer ovenfra. Resultatet er bedrøvelig.
Den sovjetiske grunnloven er på ca. 80 sider, og beskriver i detalj et idealsamfunn slik det bør være. Den norske grunnloven er på fattigslige 14 sider, og gir, i navnet, borgerne færre rettigheter enn den sovjetiske. Til gjengjeld har vi her i Norge en annen prosess for hvordan beslutningene fattes og av hvem.
Resultatene taler for seg selv: Prosessen vinner over kommandoene og paragrafene hver gang. Ikke bare når det gjelder økonomisk velstand har vi det bedre i Norge, men også når det gjelder reell velferd i offentlig regi har norske borgere et bedre tilbud enn sovjetiske borgere.
Likevel: Selv om vi vanligvis ikke tenker over det, har kommandomodellen en sterk stilling også i Norge. Den norske kommunepolitikken er gjennomsyret av kontroll og påbud, og i praksis er det fortsatt en meget sterk tro på at nesten alle problemer kan avhjelpes med litt mer øremerking eller et litt mer detaljert regelverk eller litt mer utredning eller litt mer ? som det heter ? styring. Det bemerkelsesverdige er at denne tiltroen til et påbudsbasert styringssystem, synes nesten usvekket til tross for en rekke offentlige skandaler: styringskaoset i Oslo kommune, fiaskoen i eldreomsorgen, og på riksplanet, milliardbommen i Mongstad?utbyggingen, Norges Banks rådyre nybygg, somlingen i hovedflyplassaken og alt det andre. Disse eksemplene brukes endog som argumenter, ikke for en kritisk gjennomgang av prosessene som ledet til fadesen, men for enda mer kontroll og påbud.
Vi mener tiden er inne til å tenke nytt, og når man først rusker i kommunene, bør man ruske skikkelig og legge styringen til hver kommune og velgerne der, i stedet for til departementene. Brukerne (velgerne) skal bestemme, ikke statsbyråkratiet.
I det følgende skal vi vise hvordan de to hovedtankene gjenspeiles i de enkelte paragrafene.
Styrket velgermakt
Dette prinsippet fremgår av lovforslagets § 1 og 2. I et demokrati bør velgerne ha det siste ordet. Først når velgerne selv kan fremme forslag til vedtak (velgerinitiativ) er de sikret reell innflytelse. Politikerne vil helst selv avgjøre når folk skal få slippe til med sin mening. Også den sovjetiske grunnloven har bestemmelser om referendum, men de sovjetiske politikere har inntil nå ikke bedt velgerne om råd. Velgerne skal ikke bare ha en symbolsk vedtaksrett, men bør rent faktisk kunne forlange å bruke den.
Direkte demokrati gir bedre styring
Direkte demokrati reduserer særinteressenes og pressgruppenes makt. Konsentrert lobbying mot politikerne gir en mer usikker avkastning, fordi velgerne kanskje vil gripe inn med korreksjoner. Dersom en særinteresse skal tilgodeses politisk, må hele befolkningen overbevises om det fordelaktige i dette. Folket er vanskeligere å påvirke enn politikerne, ettersom det er de ? velgerne ? som skal betale regningen. En folkeavstemning veier automatisk særinteressene mot hele befolkningens interesser. Med velgerinitiativ blir det lettere for politikerne å stå mot snevre sektorinteresser: de kan vise til sannsynligheten for at et vedtak som tilgodeser en særgruppe vil skape en boomerangeffekt i form av et velgerinitiativ.
Realistiske forventninger
Utvidet demokrati er ikke noe tryllemiddel. Det vil også kunne gi enkelte uheldige beslutninger og vedtak. Men husk hva standarden for sammenligning er: ikke akkurat noe idealsystem, men det politiske styringssystemet vi daglig leser om i avisenes spalter.
Vårt system oppmuntrer til at det som er fornuftig for hver enkelt aktør også skal være fornuftig for samfunnet. Grunnlaget for å hevde dette er at systemet lar folk ta ansvaret for sine valg og derved lære av dem. Det utvidede demokrati er en uryddig styringsform som aldri vil kunne konkurrere med det norske idealsynet på det representative demokrati. Slik vi ser det er imidlertid idealsynet ute av takt med virkeligheten, og det er virkeligheten vi forsøker å påvirke.
Konkurranse og tilpasning
Troen på at konkurranse og tilpasning gjennom lokalt selvstyre er bedre enn tvang ovenfra, gjenspeiler seg også i lovforslagets § 3 til 7. Paragrafene har til hensikt å øke kommunenes selvstyre og samtidig øke konkurransen mellom kommunene og mellom de forskjellige nivåene i politikken.
Vertikal konkurranse
Gjennom § 3 og 4 tar vi sikte på å styrke den «vertikale konkurransen» mellom politiske organer på forskjellig nivå. I stedet for å påby kommunene å drive grunnskoler og fylkene drift av videregående skoler, lar vi skoledrift (og andre oppgaver) gravitere mot det nivå der den er billigst og mest hensiktsmessig. En kommune som driver rimelig og effektivt vil kunne få en nettogevinst ved å overta oppgaver fra fylkeskommunen. Gevinsten kan brukes til å senke kommuneskatten eller til å styrke andre kommunale oppgaver. Offentlige oppgaver der stordriftsfordelene er avgjørende, vil fortsatt ligge hos stat og fylke. Men også disse vil oppleve et visst konkurransepress ettersom flere kommuner eller fylker kan gå sammen om å overta oppgaver som er for store for hver enkelt av dem.
Staten skal altså ikke kunne diktere overfor kommunene. Derimot ser vi ingen betenkeligheter ved å gi stat og fylke en forslagsrett. Det vil ofte være disse instanser som har kapasitet til å utrede reformforslag, og da er det naturlig at de skal kunne fremlegge forslagene overfor kommunen og dens innbyggere til avgjørelse. Dersom forslagene er fornuftige, vil de ventelig bli vedtatt. Dersom de ikke passer inn i de lokale forhold eller velgerne er uenig med utrederne, vil de bli avvist.
Kommunemangfold og konkurranse
§ 5 og 6 gir kommunene rett til å ordne sine skatteforhold og styreform etter eget ønske. Slik vil det gjennom landet oppstå et mangfold av kommuner med forskjellig styresett. Dette gir folk visse muligheter til å knytte seg til den kommunen som tilsvarer deres ønsker best. De kan flytte dit, eller dersom de bor ved en kommunegrense, slutte seg til kommunen på andre siden av grensen. Et bygdelag kan også opprette en ny kommune gjennom utskilling. (Se § 7.) Disse mulighetene, selv om ikke alle kan benytte seg av dem, vil være et ris bak speilet for et kommunestyre. De skaper et press i retning av å holde politikken i overensstemmelse med folkeviljen.
Styreform tilpasset lokale forhold
§ 6 i vårt lovforslag gir kommunene rett til å bestemme sin egen styreform.
Norske kommuner varierer i dag i størrelse fra Oslo med 450.000 innbyggere til småkommuner med bare noen hundre innbyggere. De geografiske forhold er også forskjellige; noen kommuner har ett naturlig sentrum mens andre har flere. Med slike store forskjeller i kommunestruktur vil det skifte fra sted til sted hva som er det mest egnede styringssystemet.
Oslo kommune styres idag etter en byrådsmodell (parlamentarisk system) mens de andre kommunene bruker en styringsform med formannskap og kommunestyre. Bernt?utvalgets forslag til ny kommunelov legger opp til valgfrihet mellom disse to modellene (kapittel 3, § 17). Vi synes dette er et fremskritt, men vi forstår ikke hvorfor valgfriheten skal være begrenset til 2 modeller. Vi ser også andre muligheter; f.eks. direkte valg av ordfører eller en mer utstrakt bruk av allmøter.
Tilpasning av grenser
§ 7 åpner for en fleksibel fastsetting av kommunens grenser. Formålet med denne paragrafen er flerdelt; dels tar den sikte på fleksibilitet i forhold til lokale forhold (geografi) og den samfunnsmessige og tekniske utvikling (f.eks. innen samferdsel), dels gir den mulighet for en viss eksperimentering med, og etterhvert en naturlig optimalisering av kommunestørrelsen ved at den optimale størrelsen også viser seg mest stabil og billigst i drift.
Retten til utskilling har også verdi som et vern mot flertallsovergrep, f.eks. i kommuner med flere sentra, eller som en sikring av mangfoldet og derigjennom konkurransen mellom kommunene. Dersom en bygd føler seg urettferdig behandlet, kan den i verste fall kreve seg utskilt. På lignende vis vil en kommune som ikke tilfredsstiller innbyggernes krav, etterhvert finne at den forsvinner simpelthen fordi innbyggerne «melder» seg «ut».
Tilpasning over tid
La oss tenke oss en bygd beliggende på begge sider av en fjord på Vestlandet. Den ble slik fordi fjorden i gammel tid var en ferdselsvei og knyttet de to delene av bygden sammen. Det var da naturlig at de to delene tilhørte samme kommune. Så kom fremskrittet med vei langs fjorden, og hver av delene fikk bedre forbindelse med andre bygdelag. Det ville da være naturlig at delene ble skilt ved en ny kommunegrense midt i fjorden. Men så kom et nytt fremskritt; en ferge eller bro over fjorden. Derved hørte de to delene igjen naturlig sammen.
Idag er det ikke lett å endre grensene i henhold til slik utvikling i samferdselsforhold vi har beskrevet. § 7 i vårt lovforslag gir avgjørelsesmyndigheten til lokalbefolkningen.
Slik samfunnsmessig og teknisk utvikling kan også skape behov for å endre styringsformene over tid. Vårt system muliggjør slike tilpasninger (§ 6), og åpner for permanent forsøksvirksomhet og konkurranse i og mellom de mange kommuner.
Hentet fra Ideer om frihet nr 3, 1991.
