Tidsskriftet «Ideer om frihet» ble utgitt fra 1980 til 2000. Liberaleren har fått tillatelse til å publisere artiklene fra tidsskriftet slik at de blir bevart for ettertiden. Denne artikkelen er hentet fra Ideer om frihet nr 5, 1991.
Skolen er i krise. Har kunnskapskrisen sammenheng med vår skolepolitikk? Hvorledes vil uoverensstemmelsen mellom likhet og desentralisering berøre skolen? Er verdimangfoldet et problem eller et ideal i skolen? Er kvalitetsforringelsen en følge av at universalitetsprinsippet har avløst behovsprøving i skolespørsmålet? Ligger fasiten på skolens kompetanseproblemer i disse dilemmaer?
1. Sentraliseringens pris: fire problemer
De mange som tiltrekkes både av desentralisering og likhet i skolepolitikken kommer opp i et grunnleggende dilemma: Er det mulig å både desentralisere styringen av undervisning og samtidig oppnå likhet i tilbudet? Politikere flest foretrekker å unngå dilemmaet, og vil helst ha «begge deler, takk». Men et valg må taes her.
De skolemessige ytterpunktene i denne sammenheng er: 1) Det sovjetiske, gjennomsentraliserte system der skolene ikke har navn men nummer. 2) Det helt desentraliserte system, der den enkelte skole styrer seg selv uten direktiver ovenfra. Det siste alternativ finnes vel knapt i ren form noe sted idag, med det engelske skolesystemet inntil den første skoleloven, «The Forster Act», av 1870 er et historisk eksempel. Begge typer gir indre mening ut fra sine ideologiske forutsetninger, og man får velge etter sine egne verdier. Mellomstandpunkter synes vanskeligere å forsvare rent begrepsmessig, annet enn som midlertidige kompromisser.
Det norske skolesystemet er en mellomtype et bra stykke ut på den «sovjetiske» siden, i likhet med det svenske. «[Når det gjelder] den skrittvise og klart bevisste gjennomføring av enhetsskolen i vårt land … har Norge stått i en særstilling i hele Vest-Europa.» (Ness, 1989, etterord) «… Sweden, where non-state schools are so few as to be scarcely visible to the naked eye …» (Neave & Cerych, 1985).
Når vi skal foreta en ny vurdering av i hvilken retning det norske skolesystemet bør gå – i sentraliserende eller desentraliserende retning – må vi ta stilling til de mange aspekter ved likhets-/desentraliseringsdilemmaet.
1.1. Desentralisering kontra statsansvar
Er en utbredt desentralisering mulig innenfor et skole-system der det offentlige i siste instans er ansvarlig for å betale skolegangen?
Rundt århundreskiftet fantes i Norge private og kommunale høyere skoler om hverandre. De hadde det til felles at de begge var under lokal kontroll. Det ene slag var styrt av private interessenter underlagt foreldrenes bedømmelse, det andre var underlagt kommunens folkevalgte skolestyre. Begge deler måtte bygge på «de lokale forhold» og begge slags eie kunne gi gode resultater. De høyere skoler som var underlagt staten var få, og i tilfelle katedralskolene kunne styringen skje ved at staten hadde en representant i skolens forstanderskap (dette var bedre enn departemental fjernstyring). Etterhvert som tiden gikk, og den skolemessige samordning og ensretting knirket videre, grep staten mer og mer inn i de lokalstyrte skolene.
Med større statsinngrep fulgte økning i statlige tilskudd. Der oppstod etterhvert også statlige realskoler og gymnas. Rundt 1960 gikk så styringen av de høyere skolene over til fylkeskommunene, etter at løsere interkommunale ordninger var forsøkt i 50-årene.
Det frie skolevalgets opphevelse i Norge i 1925 er et eksempel på en av to viktige drivkrefter i norsk skolehistorie, nemlig den generelle byråkratiske drift henimot utbygging, samordning og sentralisering. Denne tendensen er nokså apolitisk, og har med den indre modning av et politisk system å gjøre (Olson 1971. Tullock, 1976. Parkinson, 1957. «Yes, Minister,» 1984). Byråkratiske grep som virker rasjonelle isolert sett, bygger opp en sum som er irrasjonell.
Den andre hovedkraften er en ensrettende og utjevnende politikk av sosialistisk opphav – men like gjerne gjennomført av borgerlige politikere.
Om historien om skolen i Norge de siste hundre år er historien om økende statlig styring og finansiering, er den også historien om overhåndtagende styrings- og kvalitetsproblemer.
Statistikk (Brookes, 1990) som antyder en utvikling med økt sentralisering og synkende kvalitet i USA i tidsrommet 1960-1987 er nevnt nedenfor. En lignende statistikk for Norge skulle være meget interessant.
Det ser ut som om motsetningen lokal?statlig ofte er like interessant som privat-offentlig.
Vi står overfor en mulig svakhet ved enhver sentral skolemodell, slik den må bli om vi godtar et statlig ansvar for at alle får undervisning. Tankekorset er dette: Kan vi gi staten eneansvaret for å dele ut de milliardbeløpene som offentlig subsidiering av borgernes skolegang krever, og likevel vente at den skal oppføre seg som en gentleman, ved ikke å benytte seg av sin enestående maktstilling til å samle alle politiske, administrative, økonomiske og pedagogiske tråder i sin hånd?
1.2. Sentralisering kontra ensretting
Kan man beholde et sentralisert system, og likevel i lengden unngå de østeuropeiske effekter som politisering, offentlig propaganda, ensretting? Visse tegn kan tyde på at vi har og har hatt en subtil, forsiktig og undervurdert politisk ensretting i det norske systemet. Ett nokså uskyldig eksempel fra etterkrigstiden er den problemløse forherligelsen av FN i norsk barneskole (feiring av FN-dagen, synging av «men inni er vi like»-sangen). FN er et forum for storpolitiske hestehandler, intet brodersamfunn der alt er lutter harmoni og den menneskelige godhets melk strømmer fritt. Om skolen skal ha en holdning til FN, burde det være å lære barn å betrakte FN ikke negativt men kritisk, som enhver annen samfunnsinstitusjon. Om FN kan der finnes mer enn én mening. Det bør barn få vite. Andre eksempler på politisk ladede utsagn som anses gangbare i norsk skole: «I Norge er vi kommet så langt at vi har trygd (eller skole) for alle.» «Vesten utbytter den tredje verden.» «Solidaritet med Norges hovedsamarbeidsland.» «Forurensningen holder på å tilintetgjøre jorden.» Vi bør spørre oss: Representerer eksemplene en aktiv indoktrinering av idealer med klare politiske overtoner, eller bare en passiv tagen-for-gitt av utbredte norske idealer? Spiller forskjellen noen rolle? Er det ikke påfallende at verdiene det skal propaganderes for alltid er hentet ut av samme posen; at det er visse politiske verdier som aldri kommer med når Kirke? og undervisningsdepartementet sender ut sitt materiale til skolenes «kampanjedager»? Hva skal vi mene om at bevisste grupper voksne offentlige ansatt trekker med seg barn og ungdom i politiske kampanjer; at barn over hele landet preges av ett og samme syn på samfunnsspørsmål? Et annet aspekt av ensretting er den kamp som visse partier, både Arbeiderpartiet og andre, i dette århundre har ført for å gjøre skolen til «en skole for alle», dvs et politisk monopol, og deres samtidige kamp mot alle innslag av kristendom i skolen. Nettoresultatet har vært en kamp mot religiøse skoler. En viss parallellitet med religions- og skolepolitikken i Sovjetunionen er klart tilstede, særlig etter som APs mål for de private skolene inntil ut i etterkrigstiden var at «privatskolene skal bort (Elgvin 1968?69, s59)». Da måtte AP bøye av overfor borgerlig opposisjon, og vi fikk et blandingssystem, med private kristne skoler, istedenfor et 100-prosents monopol.
Om historien om skolen i Norge de siste hundre år er historien om økende statlig styring og finansiering, er den også historien om overhåndtagende styrings- og kvalitetsproblemer.
De 759 spørsmål og svar i Pontoppidans forklaring til Martin Luthers katekisme, som skulle pugges utenat av elevene og gi dem en fasit på den kristne moral, er heldigvis ute av skolen og fordømmes som en åndsdrepende læreform. Man kan imidlertid stille seg spørsmålet om vi har fått en ny Pontoppidan, som utgår pr. rundskriv fra de pedagoger og politikere som har innflytelse over departementet og skoleverket. På det politisk-moralske området kan det av og til synes som om vi er på vei tilbake til puggeskolen, og bort fra den selvstendige og kritiske tenkning.
1.3. Skaper sentralisering likhet?
Hvis likhet er et ideal, er sentralisering et tjenlig middel til å nå målet? Skaper supersentraliserte systemer alltid likhet?
Det sovjetiske systemet fremviser tendenser til elitisme. Elever utvelges pga begavelse eller politiske forbindelser for å utdannes på eliteskoler. Liberale lands foreldredrevne, privatfinansierte elitisme synes erstattet med et elitesystem der politisk innflytelse gir valgfrihet. Dertil kommer problemene med å sikre jevn kvalitet i et stort og tungrodd system. Også i Sovjetunionen har skoleledernes personlighet innvirkning på skolens karakter. Jacoby opplevde selv forskjellen i arbeidsstil mellom den autoritære skole nr. 711 og den liberale skole nr. 607 i Moskva (Jacoby, 1978, s12).
1.4. Sentralisering kontra kvalitet
Kan sentralisering oppnås uten at kvaliteten lider?
Fra USA finnes statistikk fra undervisningsdepartementet som viser sammenheng mellom andelen lokal finansiering av offentlige skoler og testresultater til deres elever på de amerikanske landsdekkende SAT?testene (School Ability Tests) (Brookes, 1990). En tabell med to kolonner for «lokal finansieringsandel i prosent» og «SAT-resultater» for ni utvalgte år fra 1960 (resultat-toppåret) til 1987 viser en sterk og positiv korrelasjon for de viste år mellom andelen lokal finansiering og testresultater (både når finanstallet steg og når det sank). I 1960 utgjorde lokal finansiering 60% av samlet skolefinansiering, i 1987 44%. En annen mer komplisert tabell med tre kolonner oppfører 1) «lokal finansierings-andel», 2) «test-resultat på SAT- og ACT-tester» og 3) «andel elever som fullfører skolegangen». Disse tre variablene relateres til bla a) nasjonalt gjennomsnitt, b) de ti mest lokalfinansierte delstats?skolesystemene og c) de ti minst lokalfinansierte delstatsskolesystemene. Tabellen viser bla dette: De ti mest lokalfinansierte har I) testresultater som ligger 15 prosentpoeng over de ti minst lokalfinansierte, og II) en fullføringsandel som ligger 10 prosentpoeng høyere.
Disse to tabellene alene er ikke vitenskapelig definitive, men tyder på en sammenheng mellom lokal styring og kvalitet som er verd å utforske videre. Det må være interessant å undersøke om en lignende sammenheng kan finnes for norske forhold.
Foreløbig får vi konkludere at der later til å være en lite påaktet konflikt mellom ønskemålene likhet og desentralisering, slik de oftest forståes. Her er behov for nye definisjoner og ny avveining.
2. Verdimangfold – problem eller ideal?
To viktige spørsmål melder seg når man ser på skolen i lys av det mangfold av verdier som hevdes i vårt samfunn:
I) Hvem skal bestemme hvilke etiske (eller for den saks skyld, politiske) verdier skolen skal preke? Staten? Lærerne? Foreldrene? Elevene?
II) Må disse verdiene være de samme for alle? Et ja til dette peker i retning av å la staten eller en offentlig ansatt lærerstand avgjøre verdivalget. Det gir styring ovenfra (paternalisme og sentralisme). Et nei betyr at avgjørelsen kan overlates elevsiden (som i praksis betyr foreldrene). Det gir styring nedenfra (brukerstyring og skoleselvstyre).
Et helt elevside-styrt skolevesen, uansett offentlig eller privat, ville innebære et verdimangfold, en ulikhet i verdi-fremming fra skole til skole. Ville det være et gode eller et problem? Det kan hevdes at skolen må fremme visse felles idealer for at samfunnet skal holdes sammen og demokratiet fungere – et vektig og vesentlig argument. Spørsmålet blir da: Vil brukerstyring gi et oppsplittet, atomisert samfunn av ensomme individer som følger hver sin bane, uten å ha noe å si til hverandre? Kan et slikt samfunn unngå sammenbrudd?
Spørsmålet trekker frem den sannhet at et samfunn ikke kan eksistere uten et grunnlag av fellesverdier. Men finnes der alternativer til sentralstyrt enhet? Hva kan eventuelt erstatte den paternalistiske verdistyring?
For å besvare spørsmålet må vi ha en oppfatning om hvordan verdier oppstår og utbredes i et samfunn. Friedrich A Hayek og de mange andre forfattere som er påvirket av ham, hevder at verdier, sosiale vaner og institusjoner brer seg på en kompleks måte og over lang tid i samfunnet, som en form for spontan orden basert på talløse tilfeller av intuitiv handling og imitasjon, eller av prøving og feiling (Butler, 1983). Slike fellesverdier, oppstår altså uten en sentral styring – de er – ifølge Hayek – «følgen av menneskelig handling men ikke av menneskelig planlegning». Robert Axelrod (1984) har utviklet en sofistikert teori som kan forklare hvorfor og hvordan samarbeid oppstår blant egoistiske aktører i systemer uten sentral styring.
Hoveddrivkraften er den enkelte aktørs visshet om nødvendigheten av fortsatt fremtidig samarbeid med de andre aktørene. Anvendt på vår sammenheng tyder Axelrods teori på at i lengden er en strategi overfor andre samfunnsmedlemmer som bygger på de to prinsippene a) velvilje i utgangspunktet og b) en streng like for like-holdning, den mest fremgangsrike. Jo fler som bruker denne strategien, jo mer styrkes samarbeidsviljen i et samfunn. Fordi strategien er så påviselig fremgangsrik, er sjansene gode for at et flertall vil bruke den. (1)
I et system uten sentral indoktrinering av fellesverdier kan vi forvente at felles sosial?etiske grunnverdier vil oppstå og opprettholdes fordi de likevel er oppstått spontant og opprettholdes spontant. De mer spesifikke verdier (som tilhørighet til visse trossamfunn – humanisme – arbeidersolidaritet – nasjonalisme) kan variere fra skole til skole, fordi de oftest er familie-, gruppe- eller klassebetonte. Slik kan sosial, kulturell og etisk enhet på grunnplanet kombineres med menings- og verdimangfold på individ- eller familieplan. Der er ikke tale om en verdimessig splintring av vårt homogene norske samfunn. Der finnes andre punkter på denne skalaen enn null og hundre. Om Norge idag er truet, er det snarere av homogenitet enn av mangfold.
Den frihet de fleste samfunnsmedlemmer er sams om å ønske, kan bare realiseres ved å godta et meningsmangfold. Produksjonen av sosial enighet om felles verdier må overlates den frie meningsutveksling, kritikk, overtalelse, og ikke minst den daglige ordløse prosess der vi styrker eller svekker hverandres verdier gjennom imitasjon eller boikott. Enighet om felles verdier må være frivillig. En slik enhet er sterk.
Den totale sosiale enhet kan bare realiseres i et totalitært samfunn, og da kun med en kostnad de færreste av oss ville ønske å betale. Enigheten i et ensrettet samfunn er helt overfladisk og formell, og bygger på frykt og propaganda. Hvilken dyptliggende svakhet som skjuler seg bak en slik ytre nasjonal enhet, blir i disse tider avslørt av folk og politikere i de østeuropeiske land. De har gitt oss en ny leksjon i behovet for å vokte meningsmangfoldet med den ytterste årvåkenhet.
3. Behovsprøvning eller universalitet
Det offentlige gir idag «gratis undervisning» til alle, ikke bare fattige men også rike. La oss se hvilke innvendinger mot dette universalitetsprinsippet eller dets motsats, behovsprøvningen, vi bør ha i bakhodet ved vurdering av skolereform.
Etisk: a) Gir det moralsk mening at offentlig støtte til skolegang gis til alle, også de rike? b) Vil behovsprøvning innebære at støttemottagere blir ansett som fattiglemmer? Er denne innvendingen forresten akseptabel – er den reell eller sentimental?
Historisk: De fleste offentlige velferdsgoder ble opprinnelig innført som en overføring fra rike til fattige. Men etterhvert fikk flere grupper rett til godet («hvorfor kan ikke vi få, når de får – vi har ikke så god råd, vi heller»). Tilslutt har vi en situasjon der alle gir (skatt) og alle får (velferdsgodet). Ofte kan der ligge en bevisst eller ubevisst politisk kynisme bak denne utviklingen: Forslagsstillerne ser at en utvidelse av gruppen som skal motta godet vil gi økt oppslutning om tiltaket. (2)
Generelt er vi idag for slepphendte med velferdsgoder, og derfor er omfordelingsvirkningen, som jo opprinnelig var hensikten, i mange tilfelle svak (Bakke, 1982, s16): «Alt i alt synes [analyser, beregninger og resonnementer] å tyde på at alt for mange av de overføringsordninger som nå er i virksomhet er svært lite effektive, i den forstand at de ikke bidrar til å realisere de mål som er de erklærte formål for overføringsordningene. … [Dette] har en direkte sammenheng med at de er blitt for omfattende.»], ikke-eksisterende, eller endog den motsatte av den tilsiktede. Det siste kalles ofte «Matteus-effekten (3). Lott (1987) nevner «Director’s lov» – at offentlig forsyning av utdannelse omfordeler midler fra fattigere til rikere – og Sam Peltzmans mer presise hypotese om at «det offentliges subsidiering av utdannelse senker omkostningene ved en college-utdannelse for dem som likevel ville ha kjøpt tilbudet (selv om det hadde vært usubsidiert), og slik medfører en netto-overføring til de mer velstående samfunnslag»
Det er en pinlig men nagende tanke at de som ser offentlige subsidier til skolegang som et håndslag til lavinntektsgrupper, kanskje er med på å forsvare en netto overføring til de velstående.
Praktisk: Hva innebærer almen offentlig støtte til skolegang effektivitetsmessig og statsøkonomisk i forhold til behovsprøvet støtte?
Et opplagt svar: en større ressursbinding. Når det gjelder byråkratiske kostnader, kan universalitet imidlertid i visse tilfelle gi enklere saksbehandling: Alle får, så det er lite å ta stilling til for utdeleren (liten byråkratisk avveining, muligheter for automatisering). Om innføring av behovsprøvning vil medføre en nettogevinst, må vurderes i hvert tilfelle. Universalitet kan da godkjennes, praktisk sett, om det gir lavere byråkratisk kostnad.
Innføring av et system med behovsprøvet støtte til skolegang åpner muligheten for – eventuelt over tid – å redusere statens rolle til siste?instans garant ved å gjøre behovsprøvningen strengere. Behovsprøvning gir oss således et mer ‘open-ended’ system, men er ennå meget kontroversielt.
Artikkelen er en frukt av arbeidet med hans Fra maktpyramide til skoleselvstyre. Nye spilleregler for norsk skole. Oslo: Fremskrittspartiets Utredningsinstitutt.
Fotnoter
1) Axelrod gjennomførte en lang rekke spillturneringer der inviterte deltagere utformet definerte strategier i spillet «fangens dilemma». En strategi pekte seg ut som overlegen; den vant konsekvent over alle motspillere uansett deres strategi. Vinnerstrategien var en av de enkleste. Den bygget på quid pro quo: a) Ikke vær den første til å være slem. b) Gjengjeld godt med godt og ondt med ondt. Axelrod brukte dette spillstrategiske resultatet til å utvikle en meget generell teori, som kan anvendes på mange forskjellige områder, like fra internasjonal politikk til mikrobiologi.
2) Kynismen er sjelden åpent uttrykt. Saken kan f.eks. fremstilles slik: «Den viktigste argumentasjon for universelle ordninger har vært at velferdsstaten ikke bør organiseres slik at det blir et skille mellom ‘mottakere’ og ‘givere’. Velferdsstaten skal skape samhørighet, ikke nye skillelinjer» (Ringen, 1984, s22). Her er en oversettelse nødvendig: Den uomgjengelige interessekonflikt som finnes mellom tvangsrekrutterte givere og dem som mottar de eksproprierte midler, må tilsløres ved å gjøre alle, også de rike giverne, til velferdsmottagere, slik at de eksproprierte ikke skal gjøre revolt og bryte opp systemet.
3) Etter Bibelen, Matt. 13, 12: «Ti den som har, ham skal der gives, og han skal få overflod. Men den som ikke har, fra ham skal endog det tages, som han har.»
Litteratur:
Axelrod, Robert. (1984). The Evolution of Cooperation. NY, Basic Books.
Bakke, Egil. (1982). Søkelys på subsidier ? en kritisk vurdering av overføringsjungelen. Oslo, Libertas, Kort & Godt, Nr 27.
Brookes, Warren T. (1990). «The Public Education and the Global Failure of Socialism», Imprimis, (Hillsdale College, Michigan), 19, 4.
Butler, Eamonn. (1983). Hayek: His Contribution to the Political and Economic Thoughts of our Time. NY, Universe Books.
Elgvin, Johannes. (1968?69). «Historisk oversikt over skoleforhold i Norge», Odelstingsproposisjon nr 61, Lov om tilsudd til private skoler, 1968?69.
Jacoby, Susan. (1978). Skolen i Sovjet ? Fra forskole til gymnasium. Kbh: Munksgaard.
Lott, John. (1987). «Why is Education publicly provided?», Cato Journal, 7, 2.
Lynn & Jay. Editors. (1984) The Complete «Yes, Minister». Lodnon: BBC Books.
Neave, Guy & Cerych, Ladislav. (1985). «Editorial», Eur. Journ. Ed, 20, 4, s. 319.
Ness, Einar. (1989). Det var en gang en skole. Oslo: Universitetsforlaget.
Olson, Mancur. (1971). The Logic of Collective Action. Cambridge: Havard University Press.
Parkinson, Cecil N. (1986). Parkinson’s Law or the Pursuit of Progress. London: Penguin.
Ringen, Svein. (1984). Er velferdsstaen realistisk? Oslo: Tiden.
Tullock, Gordon. (1976). Den politiske marknaden. Stkh: Timbro.
Hentet fra Ideer om frihet nr 5, 1991.
