Tidsskriftet «Ideer om frihet» ble utgitt fra 1980 til 2000. Liberaleren har fått tillatelse til å publisere artiklene fra tidsskriftet slik at de blir bevart for ettertiden. Denne artikkelen er hentet fra Ideer om frihet nr 2, 1994.
Det er nå allment anerkjent blant fagfolk at høye skattesatser er skadelige for samfunnsøkonomien. Politikerne har bare delvis tatt denne erkjennelsen inn over seg, kanskje delvis fordi de ikke forstår hvordan skatt skader den produktive sektor i samfunnet.
Den norske velferdsstaten preges av et stort innslag av overføringer. Mens offentlig forbruk i Norge, herunder viktige velferdsgoder som gratis undervisning og tilnærmet gratis helsestell, utgjør en ganske stabil andel og ikke vesentlig mer enn i de fleste utviklede vestlige land, utgjør overføringene mer enn 30% av BNP, og de øker. Det er disse som hever statens samlede andel av BNP opp mot verdenstoppen. Følgelig er den norske velferdsstaten også preget av høye skatter. Det er et utbredt synspunkt blant økonomer at kombinasjonen av høye overføringer og høye skatter fører til at norsk produksjon av varer og tjenester er lavere enn den ellers ville ha vært, altså at samfunnskaka blir mindre. Steigum-utvalget skriver følgende om vridningene inntektsskatten skaper (Steigum 1988:141):
«Den skaper et avvik mellom verdien av produksjonen av en times ekstra arbeidsinnsats, som må antas å være lik arbeidsgivers lønnskostnader, og den nettolønn arbeidstakeren mottar etter skatt. Dermed vil arbeidstakeren i sin avveining mellom lønnet arbeid og annet tidsbruk undervurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av økt lønnsarbeid. På tilsvarende måte vil inntektsskatt medføre at arbeidstakernes privatøkonomiske kalkyler vil avvike fra samfunnsøkonomiske lønnsomhetskalkyler ved valg av jobb og utdanning.»
Nobelkomiteens formann Assar Lindbeck gir en mer detaljert beskrivelse (Lindbeck 1983):
«Høyere marginalskatter skaper disincentiver for arbeidets intensitet, ambisjonene om å strebe etter forfremmelse, viljen til å flytte fra en jobb eller geografisk region til en annen, ønsket om å investere i menneskelig kapital (dersom skattene er progressive) etc. Både husholdninger og firmaer vil også kunne bli fristet til å erstatte arbeid i offisielle markeder med produktiv innsats i undergrunnsøkonomien, og til å delta i nullsumspill i form av leting etter hull i skattesystemet eller profitable finansielle spekulasjoner.»
Hva betyr så dette konkret? Mange arbeidstakere (og private næringsdrivende) har mulighet til å regulere hvor lenge de vil arbeide. Vi setter også en viss pris på fritiden. Beslutningen om å ikke jobbe mer skjer fordi verdien av fritiden, f.eks. til å drive hobbyaktiviteter, ta seg av familien eller slappe av, bedømmes som høyere enn avkastningen av ekstra arbeid. Dersom denne avkastningen reduseres p.g.a. skatter, øker også uttaket av fritid.
En annen effekt er at kvalifisert, skattelagt arbeid blir byttet ut med eget, skattefritt arbeid. Et typisk eksempel er vedlikehold i hjemmet. Skal du gjøre dette selv, eller overlate det til en fagmann? Dersom du tar fri fra din jobb for å gjøre det selv, vil du ikke tape hele den samfunnsøkonomiske verdien av ditt arbeid, som er lik din bruttolønn, men bare lønnen etter skatt. Skal du leie inn arbeidskraft, må du derimot betale hans fulle bruttolønn, samt sosiale kostnader lagt på ham eller hans arbeidsgiver i form av skatter eller fordyrende reguleringer. Skatt fører altså til at mer arbeid utføres av ukvalifiserte enn av effektive fagfolk.
De fleste skattesystemer, deriblant det norske, er progressive. Det vil si at skatten er høyere i prosent på høye lønninger. Når en student velger en utdanning, bør hun ta hensyn til hvor mye hun vil sitte igjen med i form av høyere lønn i forhold til den tid og økonomiske innsats som er nødvendig for selve utdanningen. Når premieringen i form av høyere lønn blir redusert, fører dette til at det blir relativt mer lønnsomt å velge alternativet lav utdanning og lav lønn. Det er dette Lindbeck sikter til når han skriver at investeringen i menneskelig kapital vil synke.
Alle disse tilpasningene til skattesystemet er selvsagt helt lovlige. Næringsdrivende kan gjøre forskjellige disposisjoner for å unngå skatt. Noen er fullt lovlige, andre er i gråsonen, mens noen er helt ulovlige. Vi skal ikke gå nærmere inn på den rent bedriftsskattemessig tilpasning her, men konsentrere oss om inntektsskatten. For arbeidsgiveren øker motivet til å utbetale lønn på en skattefri måte, dvs. som «frynsegoder». Dette senker også samfunnets velferd. De fleste ville heller ha 10.000 kroner i hånden enn fri bil til en verdi av 10.000 kroner, men heller bilen enn skattbar inntekt på 12.000 kroner som gir 6.000 kroner i hånden.
På arbeidstakeren side er den typiske ulovlige adferden såkalt «svart arbeid.» Slikt arbeid fører både til et skattetap for det offentlige, dersom det erstatter ordinært arbeid som ellers ville ha blitt utført, og det fører til samfunnsøkonomiske tap. Det siste oppstår fordi det er lønnsomt å ta et arbeid som har en verdi på 80 kroner timen svart, fremfor et som er verdt 100 kroner hvitt, men som gir 60 kroner netto. Mindreverdig arbeid utkonkurrerer altså høyverdig.
Overføringenes virkninger på mottakerne av sosiale stønader er ganske parallelle. Kort oppsummert gir et høyt nivå på overføringene, slik at forskjellen mellom dem og netto inntekt etter skatt ikke er særlig stor, et kraftig motiv for ikke å skaffe seg egen inntekt. I hvor stor utstrekning dette skjer, er også avhengig av hvor lett det er å definere seg selv inn under reglene for tildeling av overføringer, og hvilke sosiale normer som finnes. Browning og Johnson (1986) har beregnet den samlede effekten av å overføre en dollar fra de 30% som tjener mest til de 20% som tjener minst. De fant at de mest velstående måtte tape 9,51 dollar i disponibel inntekt for at de fattigste skulle øke sin med en dollar.
Skattemotivert adferd
Tre faktorer bestemmer hvordan og hvor sterkt skatteyterne endrer adferd for å unngå og betale skatt.
Incitament
Velferdsgevinsten ved å endre adferd spiller en hovedrolle. Dersom skattesatsen på høye inntekter er 90%, er det fornuftig å bruke store ressurser på å finne legale smutthull som reduserer denne, mens en skattesats på 10% gjør mesteparten av slik innsats ulønnsom. Det samme er selvsagt tilfelle for andre tilpasninger beskrevet ovenfor. Alternativet fritid blir langt mer attraktivt dersom skattesatsen er 90% enn om den er 10%.
Risikoen ved ulovlige skatteunndragelser kan være fristende å ta dersom skattesatsen er høy, men ikke dersom den er lav. Det er derfor ganske opplagt at høye skattesatser gir mer skattemotivert adferd enn lave satser.
Muligheter
De viktigste skattetilpasningene er helt lovlige, og det er ingenting staten kan gjøre med dem, bortsett fra å endre skattesystemet. Økonomene har alltid forsøkt å konstruere det best mulig skattesystem, dvs. det som påvirker skattebetalernes adferd minst mulig. En drøfting av hvordan et slikt system skal se ut, faller utenfor våre rammer. Det er likevel trygt å konkludere med at de fleste økonomer anser høye skattesatser på inntekt som særlig skadelige.
Heller ikke håndhevingen av skattesystemet for å hindre ulovlige unndragelser er gratis. De direkte kostnadene kommer i form av utgifter til kontrollører og innkrevningsapparat. I tillegg kommer kostnader på skatteyterens hånd, typisk i form av skjemavelde og byråkrati. Ikke-materielle kostnader kan plusses på gjennom det velferdstap som fremkommer i et gjennomkontrollert samfunn. Like lite som et samfunn der kriminalitet er umulig er et godt samfunn, er et skattesystem uten skattesnytere et godt system. Vi vil heller stå ut med litt tyveri og vold i hjemmet, enn å ha en politimann på hvert hjørne og overvåkningskamera i stuen.
Skattens moralske legitimitet
En tredje faktor må heller ikke glemmes, nemlig hvorvidt skatteyterne synes at de skattene de betaler er rimelige. Dersom skattebetaleren synes at innbetalingene somles bort på tiltak han ikke ser noen vits i, eller går som overføringer til personer han ser på som snyltere, øker motivet til å finne måter å unngå skatt på. Dersom skatteunndragelser griper om seg, vil legitimiteten undergraves ytterligere. Hvorfor skal jeg betale, når alle andre snyter?
Effektivitetstap
Steigum-utvalget anbefaler overgang til et pensjonssystem med større vekt på fondsoppbygging med skattenivå-problemene som hovedargument (Steigum 1988:168):
«Med et fondsbasert privat pensjonssystem må etter hvert en stor del av kapital-avkastningen i landet kanaliseres til pensjonistene. Skattenivå-problemene med et ikke-fonds-basert (PAYG) offentlig system blir antakelig langt større enn problemene som knytter seg til at pensjonistene legger beslag på en vesentlig del av kapital-avkastningen.»
Det har vært gjort mange forsøk på å beregne det totale effektivitetstapet av skatt. Steigum-utvalget viser til anslag fra Sverige som gir et marginalt effektivitetstap på 40-50%, og at dette kan nærme seg 100% i USA. For hver ekstra krone skatten ble økt, var velferdstapet for samfunnet altså et sted mellom 40 øre og en krone. Videre heter det (Steigum 1988:142):
«De fleste undersøkelser anslår effektivitetstapet ved å skaffe det offentlige ytterligere skatteinntekter til minst 15%. Det betyr at en økning av skatteinntektene med 1 krone minst fører til en økning i det samfunnsøkonomiske tapet på 15 øre som følge av ineffektiv ressursbruk. I så fall bør nytten vurdert i penger være minst 1 krone og 15 øre av å øke de offentlige utgiftene med 1 krone. Trolig er det samfunnsøkonomiske tapet betydelig høyere enn 15% for Norges vedkommende.»
Norman-utvalget anvender samme resonnement, og viser til norske undersøkelser av arbeidskraftens skattefølsomhet, dvs. hvordan skattenivået påvirker hvor mye det blir arbeidet. Konklusjonen er et sannsynlig effektivitetstap på noe i underkant av 50 øre for hver ekstra krone i skatteinntekter, som utvalget mener «stemmer godt overens med anslag fra andre land» (Norman 1991:155). Professor Steinar Strøm anslo i 1989 (før skattereformen) effektivitetstapet av direkte skatter i Norge til 20-30% (Dagens Næringsliv, 17.08.89).
Gir lavere skatter mer arbeidsinnsats?
Mange sosialøkonomer hevder at det ikke er så enkelt som at lavere skatter fører til mer skattepliktig arbeid. Steinar Strøm har vært talsmann for denne retningen i Norge. Han peker på to konkurrerende effekter, substitusjonseffekten og inntektseffekten. Den første innebærer at ettersom arbeid blir mer verdifullt i forhold til fritid, så øker tilbudet av arbeid. Den andre tar utgangspunkt i at lavere skatt fører til at en arbeider sitter igjen med mer penger uten å arbeide mer, slik at han kan opprettholde sitt velstandsnivå med redusert arbeidsinnsats. Han tar ut velstandsøkningen ved skattelettelsen i form av mer fritid.
Strøm hevder altså at du har det økonomene ville kalle en bakoverlenende tilbudskurve. Sunn fornuft og dagligdagse observasjoner gir grunn til å tro at virkningen av høyere lønn eller lavere skatt på tilbudet av arbeidskraft, vil variere fra arbeider til arbeider. Særlig vil inntektseffekten kunne være betydelig for høyere inntektsklasser, siden nytten av en ekstra krone tjent etter vanlige vurderinger synker ved høye inntektsnivåer. Strøm mener at de med lave inntekter vil jobbe mer, mens virkningene for de høytlønnede er uklare (Dagens Næringsliv, 17.08.89). Amerikanske data viser likevel at det er en klar sammenheng mellom høy inntekt og høy arbeidsinnsats. Den femtedelen av familier som hadde høyest inntekt i 1983 utførte 30% av arbeidet (Gwartney & Stroup 1986). Strøms teori stemmer heller ikke med den observerbare virkningen av senkede marginalskatter, som vi skal se på nedenfor.
Skattenivåets betydning for tilbudet av arbeidskraft kan ikke uten videre avgjøres teoretisk. Nyere undersøkelser, f.eks. Dagsvik m.fl. (1988), har kunnet påvise kraftig negativ sammenheng mellom skatt og arbeidstilbud. Browning og Johnson (1986) anslår en elastisitet på 0.3 (dvs. at 10% høyere nettolønn øker arbeidsinnssatsen med 3%) som den beste sammenfatning av empiriske studier. Dagsvik m.fl. har på bakgrunn av skattereglene i Norge i 1979 kommet frem til en elastisitet på 0.5.
Reagans skattereform
Siden virkningene av lavere skatter er teoretisk usikre, er det relevant å se nærmere på effekten av de betydeligste reduksjoner av marginalskatten som er gjennomført. President Reagan senket i 1981 marginalskatten fra 70% til 50%, og gjennomsnittlige skattesatser gikk ned med 23%. Reagans skattereform var spesiell fordi den innebar rene lettelser, ikke endringer i progresjonen kombinert med færre fradragsmuligheter.
Prognoser over skatteinntektene etter reformen var basert på at den ikke hadde noen effekt på skattbar inntekt, altså ingen dynamiske effekter. Disse viste en forventet nedgang i skatteinntektene fra de rikeste på en fjerdedel. Det faktiske resultat var en økning på en fjerdedel, og de rikestes andel av de totale skattene økte betydelig (Lindsey 1987, Economist 19.03.88). Det er en utbredt misforståelse at skattereformen førte til at de rike slapp lettere unna (Dagens Næringsliv, 11.04.91). De betalte riktignok en mindre andel av sin inntekt i skatt, men de bar altså en større andel av den totale skattebyrden. Dette er en uønsket utvikling bare dersom det er viktigere at de velstående får det verre og ulikhetene reduseres, enn at byrden på de mindre bemidlede blir mindre.
Reagans kutt i 1981 ville uten den dynamiske effekten ha ført til at skatteinntektene falt med 23%, eller 115 milliarder dollar innen 1985. Resultatet ble et fall på 33 milliarder. Harvard- professoren Larry Lindsey delte den dynamiske effekten i tre (Lindsey 1990). Hans anslag viser at etterspørselseffekten av de store skattelettelsene førte til 40 milliarder dollar i økte skatteinntekter. Tilbudsside-effekten, dvs. økt tilbud av arbeidskraft, ga 21 milliarder, mens endringer i tekniske skattetilpasninger også ga 21 milliarder.
Det viste seg også at det ikke var den rikeste prosenten av skatteyterne som reagerte mest på de nye incitamentene, men de etterfølgende 15%. Her økte skattbar inntekt så mye at de betalte tre ganger mer i inntektsskatt enn de ellers ville ha gjort. Strøm kan trøste seg med at økt arbeidsinnsats bare står for en del av dette. Mye av endringen skyldes en overgang fra «frynsegoder» til lønnsinntekt. Hovedeffekten var likevel en kraftig økning i etableringen av små bedrifter. Det lønte seg plutselig å satse på noe eget.
Denne reformen illustrerer også et annet poeng. Det er bare på de høyere inntektstrinnene at skattegrunnlaget øker så mye at skatteinngangen ikke faller. En reduksjon av progresjonen for lavere inntektsgrupper, f.eks. fra 35 til 30% fører ikke til en balanserende økning i skattegrunnlaget. Lindsey (1987) har beregnet den skattesats som vil gi høyest inntekter til staten, til å være ca. 35%. Det samme resultat har Robert Bartley, redaktør av Wall Street Journal, kommet til (Bartley 1992). Dagsvik m. fl. har undersøkt effektene av en reduksjon av alle skattesatser med 10%, og peker på at selv om lettelser kan gi et netto tap av inntekter fra personskatter, fører de til høyere disponibel inntekt og høyere konsum, som igjen øker inntektene fra forbruksbeskatningen. De konkluderer: «Slår vi direkte og indirekte skatter sammen, utelukker ikke våre beregninger at en reduksjon i personskattesatser gir høyere totale skatteinntekter» (Dagsvik m.fl. 1988:38). Vi kan også føye til at høyere disponibel inntekt gir høyere privat sparing, som over tid fører til økte skattbare kapitalinntekter.
Reagans skattereform i 1986, der marginalskatten ble senket til 28%, har også ført til at de rike betaler langt mer i skatt. Virkningen her er likevel ikke så entydig, fordi mulighetene til skattefradrag samtidig ble kraftig redusert. Vi kan også nevne at også Thatchers reformer, der marginalskatten først ble kuttet til 60% og senere til 40%, har ført til økte inntekter fra de høyere inntektsgrupper. Det samme skjedde ved Kennedys kutt på 60-tallet.
Skattelettelsene betaler seg
Basert på foreliggende teori og erfaringer med skattereformer kan vi slutte at en reduksjon av høye marginalskatter ikke vil redusere det offentliges inntekt fra de høyere inntektsgruppene. Skattelettelse for de rike, riktig gjennomført, må derfor på ingen måte betales av de mindre velstående. Skattelettelser på lavere skattenivåer vil derimot føre til en lavere økning i skattegrunnlaget enn selve skattelettelsen, og følgelig føre til et netto tap for det offentlige. Etter skattereformen ligger den maksimale marginalskatten i Norge på snaue 50%. Dersom vi ikke gjør noe for å få bukt med de økte utgiftene til trygder i årene fremover, og disse skal betales utelukkende gjennom økt skatt på inntekt, vil dette måtte innebære at både gjennomsnittlig marginalskatt og maksimal marginalskatt må øke betydelig. På disse skattenivåene vil negative dynamiske effekter slå inn, slik at skatte-atsen må økes langt mer enn 10% for å få en 10% økning i skatteinntektene. Dermed etableres en ond sirkel. Det er faktisk et spørsmål om det i det hele tatt lar seg gjøre å få til den nødvendige inntektsøkningen gjennom en heving av skattesatsene. Brofoss tok feil. Det er grenser for hvor mye skatt innbyggerne kan tåle.
Den dynamiske skattepolitikken har to hovedvirkninger. De offentlige inntekter blir langt mindre redusert enn rent statiske beregninger skulle tyde på. Den andre virkningen kommer i form av økt privat velstand. Poenget med lavere skattesatser er jo nettopp at de øker den skattbare inntekten så mye at en mindre andel av denne gir staten like mye i inntekt som en større andel av en høyt beskattet inntekt. Staten kan altså komme ut omtrent i balanse mens privat sektor sitter igjen med gevinsten av reformen.
Litteratur
– Bartley, Robert L. (1992): The Seven Fat Years, Free Press, New York.
– Browning, Edgar K. & William R. Johnson (1986): «The Cost of Reducing Economic Inequality», Cato Journal Vol. 6. No. 1 (Vår/sommer 1986), s. 85-109.
– Dagsvik, Ljones, Strøm, Wennemo & Aaberge (1988): «Arbeidstilbud, skatt og inntektsfordeling» i Hege Torp (red.): Når godene skal deles: Fordelingsvirkninger av offentlige tiltak, ad Notam, Oslo.
– Gwartney, James & Richard Stroup (1986): «Transfers, Equality and the Limits of Public Policy», Cato Journal, Vol. 6, No. 1 (vår/sommer 1986), s. 111-137.
– Lindbeck-kommisjonen (1993): Sammenfatning av Ekonomi-kommissionens betänkande (SOU 1993:16).
– Lindsey, Lawrence B. (1987): «Individual Taxpayer Response to Tax Cuts: 1982-84», Journal of Public Economics 33 (1987) 173-206.
– Lindsey, Lawrence B. (1990): The Growth Experiment, Basic Books, New York.
– Norman-utvalget (1991): Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig virksomhet, SNF-NHH, Bergen.
– Steigum-utvalget (1988): NOU 1988:21, Norsk økonomi i forandring. Perspektiver for nasjonalformue og økonomisk politikk i 1990-årene.
Artikkelen er klippet fra rapporten Folketryden: Pyramidespill på vei mot sammenbruddet, Fremskritts-partiets Utredningsinstitutt, 1994. (Kr. 70,- ved henvendelse til redaksjonen).
Hentet fra Ideer om frihet nr 2, 1994.
