Hvordan reformere styringssystemet i industrialiserte land

Tidsskriftet «Ideer om frihet» ble utgitt fra 1980 til 2000. Liberaleren har fått tillatelse til å publisere artiklene fra tidsskriftet slik at de blir bevart for ettertiden. Denne artikkelen er hentet fra Ideer om frihet nr 3, 1996.

---

Av Vito Tanzi og Ludger Schuknecht

De offentlige utgiftene i industrialiserte land begynte å vokse under første verdenskrig. Veksten tok virkelig av etter 1960, hovedsakelig p.g.a. økte sosiale utgifter. Denne utviklingen ser ikke ut til å ha ført til noen merkbar gevinst, hverken økonomisk eller velferdsmessig. Staten kan redusere sin aktivitet uten at dette nødvendigvis betyr at dens mål må endres.

Hva skal staten ha ansvaret for og hvor stor bør den være? Disse spørsmålene er blitt debattert i årevis. Vi vet ikke så mye om de langsiktige trendene når det gjelder statens økonom­iske engasjement eller om sammensetningen av statens utgifter. Og langt viktigere – det finnes få bevis for (ei heller diskusjoner om) hvilke økonomiske og sosiale gevinster man kan oppnå gjennom økt statlig enga­sjement i økonomien. Disse temaene er viktige dersom man skal fastslå om, og hvordan, staten bør endres. Hvilken lærdom kan dras fra erfaringer andre land har gjort når de har forsøkt å gjennomføre slike reformer?

Gjennom de siste hundre år har statsapparatet i de industrialiserte land vokst sterkt. I de siste tiårene skyldes denne veksten for det meste utgifter som vanligvis assosieres med «velferdsstaten». I årenes løp har oppfatningen av hva statens oppgaver bør være endret seg, og samtidig har også de politiske institusjonene endret seg – begge deler for å fange opp kravene om større statlig engasjement i økonomien. Denne trenden, sammen med særinteresse­politikk, har gjort det enklere å øke utgiftene, uten at økningen gir særlig uttelling sett i forhold til sosiale eller økonomiske mål.

Hva sier dette om styrings­reformer? Det finnes et betydelig rom for å reduseres statens aktiviteter, uten å måtte gå på akkord med sosiale eller økonomiske mål. Faktisk behøver ikke staten være større enn den var for 30-40 år siden. Skal man redusere staten, er det viktig å tenke gjennom statens rolle, og å sørge for en sterkt lovmessig og institusjonell kontroll med de offentlige utgiftene. Land som har et forvokst statsapparat bør innføre grunnleggende og radikale institusjonelle reformer for å redusere de mindre produktive offentlige aktivitetene. Dersom dette ble gjort, ville dette medføre en mindre offentlig sektor uten merkbare velferdsmessige tap.

Hvordan staten vokste

Frem til annen verdenskrig: Synet på statens rolle har endret seg betydelig gjennom de siste to hundreårene. I det nittende århundret sverget de aller fleste klassiske økonomer og poli­tiske filosofer til minimums­staten – de mente statens rolle burde begrenses til forsvar, politi og nasjonal admini­strasjon. Statens økonomiske engasjement var i mange industrialiserte land meget liten (se figur), med et gjennom­snittlig offentlig forbruk på kun 8,3% av BNP i 1870.

I siste halvdel av det nittende århundret ble imidlertid de klassiske økonomene utfordret av marxistisk og sosialistisk tenkning. Omfordeling ble en ny, legitim oppgave for staten, med krav om statlige inngrep for å overføre midler fra de rike til de verdige trengende. På dette tidspunktet var offentlige skolegang allerede vanlig, og det første sosiale sikkerhets­nettet – dog med minimale rettigheter – var innført i Tyskland i 1880-årene. Til tross for dette var statens rolle fremdeles meget begrenset.

Offentlige forbruk økte for første gang markant i forbindelse med første verdenskrig, da krigsutgiftene ga skatteøkninger. Etter krigen ble høyere skatter for det meste brukt til å finansiere høyere sivile utgifter. Ved slutten av 1920-tallet hadde mange europeiske land introdusert grunnleggende sosiale sikkerhetsnett, og på 1930-tallet forårsaket depresjonen en ny bølge med økte utgifter og ekspanderende statsapparat. I 1937 var minimumsstaten mer eller mindre en saga blott.

Etter annen verdenskrig: I perioden etter annen verdens­krig – og særlig i perioden fra 1960 til 1980 – opplevde man en entusiasme uten sidestykke for økt statlig engasjement og forbruk. Ulike faktorer – som keynesianere innen økonomien, den sosialistiske utfordringen og teorien om offentlige goder og rammebetingelser – bidro til denne utviklingen.

Skepsisen mot staten rolle så dagens lys mot slutten av 1960-tallet og ble forsterket i 70-årene da utilstrekkeligheten i de teoretiske modellene som en aktivt offentlig politikk bygger på, og problemene med å implementere disse, ble åpenbare. Men få land endret rent faktisk sin politikk. På grunn av tildelte fordeler og særinteressegruppenes makt, forsatte det gjennomsnittlige nivået på offentlige utgifter å vokse – om enn i en saktere takt. De offentlige utgiftene i de indu­strialiserte landene nådde et gjennomsnitt på 44,8% av BNP i 1990, og i 1994 hadde andelen økt til 47,2%.

Hva ble gevinsten?

Kan forbedringer i tråd med sosiale og økonomiske mål rettferdiggjøre at staten nå allokerer og omfordeler mellom 1/3 og 2/3 av de økonomiske ressursene? I dag vil trolig mange mennesker svare nei. Mange vil argumentere for at offentlig produksjon av varer og tjenester er ineffektiv og at sosiale mål ikke nås, i det minste ikke på en kostnads­effektiv måte. Offentlig produksjon av varer og tjenester oppfattes ofte som mindreverdig eller dyrere enn produksjon i den private sektor. Når det gjelder velferdsstaten og omfordeling av inntekt, har det sosiale sikkerhetsnettet i mange land blitt til en univers­al­ytelse, og trygdeordninger har ofte blitt til et understøttelses­system, med særinteresser som gjør enhver effektiv reform vanskelig.

For å utdype disse påstandene er det nyttig å se på den historiske utviklingen på noen sosiale og økonomiske indi­katorer for å se hvordan disse har endret seg i takt med veksten i de offentlige utgiftene. I perioden frem til 1960 er det en rimelig påstand at økte offentlige overføringer til utdanning, helse og andre sosiale programmer ga målbare forbedringer sett i forhold til sosiale indikatorer. Til tross for at dette materialet er begrenset, viser ulike staters innsats­indikatorer at veksten i utgiftene etter 1960 muligens ikke har gitt noen merkbar økonomisk forbedring, eller ført til særlig velferdsmessig fremgang (se tabell). I en forstand var utgiftsøkningen etter 1960 mindre velferds­messig produktiv enn tidligere. Dette resultatet ser ikke ut til å bli påvirket av hvor mye staten bevilger. Gruppen av land med «en stor offentlig sektor» – de som har et offentlig forbruk på over 50% av BNP – hadde ikke bedre resultater enn dem med «liten offentlig sektor», eksempelvis dem som bruker mindre enn 40% av BNP.

Når man ser på sammen­setningen av de offentlige utgiftene, økte de offentlige bevilgningene til subsidier og overføringer (eller sett fra et funksjonelt perspektiv, velferd) mest. I 1990 sto subsidier og overføringer for 55% av de totale utgiftene i land med stor offentlig sektor, 50% hos dem med middels stor og rundt 40% hos dem med liten offentlig sektor. Renteutgiftene utviklet seg også svært forskjellig innen de ulike gruppene av land: I 1990 var renteutgiftene hos dem med stor offentlig sektor på mer enn 6% av BNP, noe som er mer enn dobbelt så mye som hos dem med liten offent­lig sektor. Andre utgifter, medregnet investeringer, utdanning og helse, avvek lite mellom de ulike gruppene land.

Forbedringene etter 1960 ut fra økonomiske og velferds­messige indikatorer har vært ganske begrensede, og land med liten offentlig sektor har generelt ikke hatt noen dårligere utvikling enn dem med en stor offentlig sektor. Den reelle økonomiske veksten sank noe mellom 1960 og 1990. Den gjennomsnittlige veksten i de to siste femårsperiodene har imidlertid vært høyere i land med en liten offentlig sektor. Arbeidsløsheten, den svarte økonomiens betydning, og antallet registrerte patenter peker mot at en liten offentlig sektor er mer effektiv reguleringsmessig, og har en mindre negativ effekt på utviklingen i arbeidsmarkedet, på deltagelse i den hvite økonomien, og på kreativiteten i samfunnet.

Velferdsmessige indikatorer som inntektsfordeling, lese og skrivekyndighet, videregående utdanning, levealder og spedbarnsdødelighet har bedret seg moderat mellom 1960 og 1990 i alle tre grupper av land. I 1990 var forskjellen mellom disse gruppene liten. Bare noen spesielle indikatorer i velferdsmessige sammenheng, slik som antallet straffedømte og skilsmisseraten, kom noe dårligere ut i land med liten offentlig sektor. Dette skyldes for det meste negative data for USA. I tillegg var inntekts­fordelingen noe mer lik i land med stor offentlig sektor enn i land med liten. Det tilgjeng­elige materialet, om enn noe begrenset, antyder at en liten offentlig sektor ikke gir mindre ønskelige utslag velferdsmessige enn en stor offentlig sektor. Videre har disse landene bedre indikatorer økonomisk og effektivitets­messig.

Endringer i offentlig sektor

Rammen for reformene: Dersom man får aksept for konklusjonen om at (a) i 1960 hadde de fleste industrialiserte land nådd et akseptabelt nivå velferdsmessig, (b) statens vekst gjennom de siste 35 årene har ikke bidratt vesentlig til å nå velferdsmessige og økonomiske mål, og (c) land med en liten offentlig sektor kan vise til positive velferds­messige indikatorer til tross for lave offentlige utgifter, kan det absolutt være store muligheter for å redusere statens omfang.

En god målestokk for mulighetene for å redusere dagens offentlige sektor er nivået i 1960. Med dette utgangspunktet kan det totale offentlige forbruk muligens på lang sikt reduserer til under 30% av BNP, uten at vi må gi avkall på noe særlig i form av velferdsmessige eller økonom­iske mål. Men hvordan skal sammensetningen av de offentlige utgiftene endres for å få til en slik reduksjon i de totale utgiftene? Ettersom den historiske veksten i utgiftene stammer fra økte subsidier og overføringer, må mesteparten av utgiftsreduksjonene komme på disse områdene. Å redusere omfanget av velferdsstaten på en forsiktig og gjennomtenkt måte slikt av man ivaretar de grunnleggende sosiale og økonomiske målene, vil kunne gi merkbare innsparinger på budsjettene, samtidig som man fremdeles kan opprettholde et sosialt sikkerhetsnett og sikre grunnleggende velferd. En grundig gjennomgang av den offentlige utgiftspolitikken er derfor nødvendig.

Det finnes ingen enkel oppskrift for reformer, men det å redusere velferdsstaten er ekstremt viktig. På lang sikt vil reformer innen pensjons­ordninger og helsevesen kunne gi merkbare innsparinger i de fleste land. Med skikkelige reformer vil mange behov innen pensjoner, helse og velferdsmessig trygghet ivaretas av en privat sektor som nøye følges opp. En slik drastisk endring fordrer at man tar et langt skritt bort fra dagens måte å løse disse oppgavene på, og det offentlige må i større grad ha en kontrol­lerende rolle.

Spørsmålet om hvor grensen skal trekkes mellom offentlig eller privat sektor når det gjelder oppgavefordeling, kan ikke settes på generelt plan. Denne fordelingen vil endres over tid og variere fra land til land. Jo bedre markedet fungerer, jo mindre rolle behøver den offentlige sektoren å spille. Og selvfølgelig, jo mer effektiv den offentlige administrasjonen er og jo mindre viktig jakten på privilegier er, jo større rolle kan man tillegge denne sektoren. Tekniske analyser bør supplere den politiske prosessen når rollefordelingen mellom sektorene vedtas. Det er viktig å skape institusjoner som er i stand til å gjennomføre slike analyser.

Å implementere reformer: Å argumentere for en mindre stat reiser viktige spørsmål; hvor­dan kan reformer implement­eres politisk, og hvilken tidsramme må man operere innenfor? Igjen så finnes det ingen kokebokoppskrift. Reformer som tar sikte på å sørge for grunnleggende endringer i et lands økonomi, kan ikke ignorere det faktum at noen grupper vil tape på dette på kort sikt. Den opposisjonen som oppstår, vil garantert føre til at en full gjennomføring av reformene mest trolig vil ta flere tiår.

Reformer i offentlig sektor og reduksjoner i de offentlige utgiftene kan generere betydelig langsiktige fordeler dersom de fører til større økonomisk vekst. Men reformer stimulerer hoved­sakelig vekst når de endrer betingelsene for private sektor. Slike endringer kan fordre mer enn bare politiske grep. De kan kreve en endring i det politiske systemet, eller i de spille­reglene som begrenser politikernes makt. Dersom de eksisterende reglene har ført til en ekspansiv utgiftspolitikk, vil ikke en snuoperasjon kunne skje automatisk. Reglene må endres slik at politikernes incentiver også endres.

Endringer i grunnloven er en måte å nærme seg en kontroll med utgiftene på. Dette har den fordel at staten da blir langt mer bundet enn den vil være gjennom vanlige lovvedtak, fordi grunnlovsbestemmelser er langt vanskeligere å reversere. Imidlertid er dette ikke noe universalmiddel, ettersom endringer av grunnloven krever sterke iverksettelses- og gjennomføringsmekanismer. I noen land blir grunnlovsfestede regelverk sett bort fra eller omgått.

Den langsiktige gevinsten man oppnår ved mindre offentlig engasjement er ikke nok til at man automatisk får den nødvendige politiske støtten til endringene. Reformer vil uten unntak være smertefulle, spesielt på kort sikt, for grupper som nyter godt av et stort offentlig forbruk. Disse gruppene vil gå imot reformene og derved gjøre fremleggelse og gjennomføring vanskeligere. De skadelige korttidseffektene som reformene vil føre til for noen grupper, må derfor tas på alvor av politikerne.

Som et grunnleggende prinsipp bør man vurdere å kompensere dem som lider store tap og evt. legge inn forsikringer mot katastrofale følger, og på den måten kjøpe seg politisk støtte til reformene. Dersom reformene inneholder såkalte «sunset clauses», (dvs at de bortfaller etter en viss tid dersom vedtakene ikke aktivt fornyes – o.a.) eller bare kan innføres med sakte tilpasning, kan dette gjøre overgang til en ny økonomisk situasjon enklere.

I takt med at internasjonal økonomi blir mer konkurranse­preget, og kapital og arbeids­kraft blir mer mobil, vil land med stort og spesielt ineffektivt styresett risikere å bli hengende etter i vekst og velstand. Når velgere og bedrifter ser de langsiktige gevinstene av reformer, vil muligens de og deres representanter være pådrivere for omlegningene overfor sine egne regjeringer. I en slik situasjon vil det være lettere for politikerne å se bort fra særinteressenes motstand. De begrensninger som internasjonal konkurranse setter, kan bli spesielt viktig for land hvor internasjonale avtaler fjerner muligheter til å bruke uønskede virkemidler, slik som proteksjonisme eller devaluering.

Konklusjon

Moderne samfunn har akseptert at staten må spille en vesentlig rolle i økonomien og at den må arbeide i forhold til mål om omfordeling og opprettholdelse av inntektsnivå. Klokken kan ikke skrus tilbake, og var det mulig, burde det heller ikke gjøres. For flertallet av befolkningen er verden absolutt et bedre sted i dag enn den var for 100 år siden. Imidlertid så har vi ovenfor vist at det meste av de viktige sosiale og økonomiske gevinstene vil kunne beholdes selv om nivået på offentlig forbruk var langt lavere enn det det er i dag. Kanskje behøver ikke nivået på offentlig forbruk være særlig mer enn 30% av BNP for at vi skal kunne nå de viktigste velferdsmessige og økonomiske mål staten har. Å komme ned på et slikt utgiftsnivå krever radikale omlegginger, og at staten inntar en effektiv tilsynsfunksjon.

Radikale reformer må ta mål av seg til å opprettholde den offentlige sektors mål samtidig som utgiftsnivået reduseres. Dette vil kreve betydelig privat­isering innen høyere utdanning og innen helsevesenet, privat­isering av enkelte pensjons­ordninger, og muligens også andre endringer. Gjennom en slik prosess vil statens rolle gå fra å være forsørgerens til å bli oppsynsmannens eller aktivitetsregulererens. I denne rollen skal den konsentrere seg om å trekke opp spillereglene for økonomien.

Skritt i den retning det tas til ordet for ovenfor er allerede synlig. I mange land er det vanlig å være desillusjonert i forhold til det høye nivået på skatter og offentlige utgifter. Imidlertid eksisterer det fremdeles en sterk motstand mot reduksjoner i de gruppene som nyter godt av stats­budsjettets utgiftsside. Argumentet om at de fleste mennesker på lang sikt vil nyte godt av slike reformer vil ikke dempe uroen på kort sikt. I tillegg er det alltid noen som er redd for at de vil tape mer enn andre på redusert offentlig forbruk. Noen vil dessuten alltid stille spørsmål om staten vil være i stand til å spille denne nye og kanskje vanskeligere rollen med tilstrekkelig effektivitet, slik at det kan garanteres at funda­mentale målsettingene oppnås selv ved dramatisk lavere utgifter. Men sannsynligvis vil man i løpet av de neste tiårene oppleve viktige reduksjoner i statens andel av BNP i de industrialiserte landene.

Oversatt av Ellen Chr. Christiansen

Forfatterne er henholdsvis økonom og direktør ved Det Internasjonale Pengefond (IMF), Fiscal Affairs Department. Gjengitt med tillatelse fra september 1996 utgaven av Finance & Development, 700 19th Street NW, Washington D.C. 20431.

Hentet fra Ideer om frihet nr 3, 1996.